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ADMINISTRACIÓN LOCAL: SUBVENCIONES PÚBLICAS. PROBLEMÁTICAS DERIVADAS DEL INCUMPLIMIENTO PARCIAL.

Dispone el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que se entiende por subvención toda disposición dineraria realizada por cualquier Administración Pública a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios,

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública

Incluso un superficial conocimiento de la (dura) realidad económico financiera de las Entidades Locales en nuestro país permite intuir la importancia y el impacto que tienen en nuestros municipios las subvenciones recibidas por los Ayuntamientos desde otras Administraciones Públicas (Regional, Estatal o instituciones europeas). Efectivamente, un importante número de proyectos, planes obras, infraestructuras y equipamientos públicos (sanitarios, deportivos, sociales, culturales…) que se materializan en nuestros municipios son en gran medida posibles gracias a subvenciones procedentes de Administraciones Públicas que cuentan con mayor dotación presupuestaria.

La interminable crisis económica que ha azotado el país, así como la obligada prestación por parte de las Entidades Locales de servicios incluidos en lo que podemos denominar “competencias impropias” (con el fin de atender acuciantes demandas sociales y económicas de ciudadanos), no ha hecho sino agudizar la escasez de recursos económicos de muchos Ayuntamientos. Y ello, por consiguiente, ha incrementado el peso e impacto de las subvenciones públicas en el sector público local. Exactamente lo mismo resulta predicable de todo tipo de ayudas, fondos, y créditos habilitados por distintas Administraciones Públicas con destino en las Administraciones Locales. Un buen ejemplo de ello lo constituyó en su día el Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crea un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo y se aprueba créditos extraordinarios para atender a su financiación, al que posteriormente nos referiremos (conocido como “Plan E”).

Considerando lo anterior, este artículo pretende ilustrar la creciente problemática surgida de la aplicación material de estas disposiciones dinerarias y en particular de las consecuencias derivadas de eventuales anomalías, contratiempos o incumplimientos parciales en el proyecto o actividad subvencionada.

Y para ello en primer lugar debemos comenzar recordando lo obvio: La Administración Local debe aplicar los fondos única y exclusivamente al cumplimiento del objetivo previsto en la subvención, ayuda o dotación económica puesta a su disposición. De hecho, dicho requisito forma parte, por ejemplo de la definición de subvención a la que antes nos referíamos (“Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad….”). Ahora bien, coincidirá el lector con quién suscribe que lo expuesto no puede implicar que en todo caso y circunstancia, cualquier anomalía, contratiempo o incumplimiento parcial por insignificante que resulte, deba tener como consecuencia la obligación de la Administración Local de reintegrar la totalidad de los fondos percibidos. Y sin embargo, ocurre con frecuencia.

Efectivamente, un explosivo cocktail formado por una errónea y radical interpretación de la normativa reguladora de las subvenciones por parte de las Administraciones concedentes , unido quizás en algunos casos a una creciente voracidad recaudadora surgida de la difícil coyuntura económica y del obligado proceso de consolidación de cuentas para la eliminación del déficit público, ha fomentado en nuestra realidad administrativa la existencia de sorprendentes expedientes administrativos de reintegro total de las disposiciones dinerarias entregadas a distintos Ayuntamientos, con origen exclusivo en pequeñas disfunciones o leves incumplimientos detectados en la aplicación material de los fondos percibidos.

El descalabro económico que dicho proceso de reintegro supone para el Ayuntamiento interesado resulta evidente. No sólo debe devolver la totalidad de los fondos percibidos junto al interés de demora correspondiente, sino que además a posteriori debe sufragar con sus (a veces inexistentes) recursos económicos una obra, proyecto o infraestructura para la que no disponía de dotación presupuestaria (de ahí precisamente, que acudiera en su día al mecanismo subvencionador).

Explicado lo anterior creemos necesario subrayar que la exigencia indiscriminada y automática de devolución de la totalidad de los fondos subvencionados ante la detección de anomalía, contratiempo o incumplimiento parcial resulta, sencillamente, contraria a derecho.

Muy interesante para el caso que nos ocupa es el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones que contiene una regulación expresa para este tipo de circunstancias que sin embargo en ocasiones se ha obviado por determinadas Administraciones concedentes:

2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del art. 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.”

El objetivo del citado precepto no es sino introducir sentido común en este tipo de procesos articulando criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones: A mayor incumplimiento, mayor deber de devolución. Así de simple.

Pues bien, cualquier lector experimentado en la gestión de subvenciones convendrá con el autor en que la práctica de los organismos estatales y autonómicos responsables de la concesión y fiscalización dista en muchas ocasiones de éste criterio de razón.

Afortunadamente, también nuestros juzgados y tribunales de justicia vienen sosteniendo de forma prácticamente unánime estas tesis alejadas de la aplicación automática y extensiva del precepto seguida en demasiadas ocasiones. Así, por ejemplo, el Tribunal Supremo en Sentencia de 20 de mayo de 2008, fijó un criterio jurisprudencial claro consistente en que debe ponderarse la concurrencia de las distintas causas de incumplimiento, con base en la aplicación del principio de proporcionalidad, en los siguientes términos:

“(…) lo que faculta a la Administración a modular, en el respeto del principio de proporcionalidad, la obligación de reintegro de la subvención por incumplimiento de las condiciones impuestas y confiere al Tribunal, en su función fiscalizadora de la actuación administrativa, ponderar las circunstancias concurrentes en cada supuesto, a los efectos de determinar el grado de incumplimiento.”

El deber de la Administración de ponderar las causas de incumplimiento de las condiciones impuestas determinante del otorgamiento de la subvención y valorar la actuación del beneficiario, tendente a satisfacer de forma significativa los intereses públicos perseguidos, se establece con mayor claridad y precisión en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones , En consecuencia con lo razonado, por razones de seguridad jurídica y de respeto al principio de igualdad en la aplicación judicial del Derecho, en aplicación del principio de proporcionalidad, consideramos procedente aplicar el criterio expuesto al caso enjuiciado y, por ello, estimamos parcialmente la pretensión formulada por la empresa recurrente y declaramos que el incumplimiento debe determinarse en el 15,28%, debiendo quedar reducida la obligación de reintegro a la cantidad resultante de esta modificación,(…)

La aplicación del anteriormente citado Real Decreto-ley 9/2008, ha originado un extenso número de procedimientos de reintegro que derivó, a su vez, en abundante controversia judicial. En sintonía con la jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de subvenciones, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid viene revocando y dejando sin efecto aquellos procedimientos en los que, de forma absoluta y sin introducir ningún elemento de proporcionalidad, se ordenó al beneficiario la devolución automática de la totalidad de los fondos percibidos. Y como muestra, un botón, representado por la Sentencia emitida por el TSJ de Madrid en fecha 25 de noviembre de 2014:

“Pues bien, para resolver la controversia suscitada debemos tener en cuenta que esta Sección ya ha señalado en relación con supuestos de incumplimientos parciales y de índole semejante al presente lo siguiente, en Sentencias recientes que resolvieron los recursos números 1722/2012, 1752/2012 y 1782/2012, entre otras: ….“En primer lugar, tendrá que valorarse la entidad del incumplimiento y a qué obligación se refiere. No se pueden asimilar los supuestos evidentes y graves de incumplimiento como son aquellos supuestos en que los recursos del fondo no se han destinado a los fines para los que fueron concedidos o que las obras no se han realizado con aquellos otros casos en que si bien puede existir algún incumplimiento no se trata de incumplimientos que puedan calificarse de graves ni afectan a las obligaciones esenciales previstas en el Real Decreto-Ley. En segundo lugar, en el presente supuesto, no se discute que los recursos obtenidos por la Corporación Local han sido destinados al proyecto que en su día fue aprobado y que las obras previstas se ejecutaron. Todas estas circunstancias, valoradas en su conjunto, conllevan que estemos ante meros incumplimientos formales , que no tiene la entidad suficiente para fundamentar el reintegro previsto en el artículo 10 del Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre, que no puede ser aplicado con el automatismo con que lo hace la Administración General del Estado…”.

En aplicación de este criterio que ahora no podemos sino confirmar de nuevo , ha de estimarse la pretensión del Ayuntamiento demandante, porque la solicitud de reintegro total de la subvención, cuando consta acreditado en las actuaciones que los fondos otorgados fueron utilizados íntegramente en las obras y proyectos para los que se concedieron y que las modificaciones de obra fueron menores siendo el retraso en los pagos también de escasa entidad (variaciones en la carpintería de madera propias de las vicisitudes de toda obra) y justificados en la espera de la acreditación documental de la obra por parte del contratista, resulta contraria a las disposiciones de la norma aplicada así como a su espíritu, al anudar un incumplimiento parcial y menor a la devolución de la totalidad de los fondos con inobservancia clara del principio de proporcionalidad que ha de regir también en esta materia.”

Lástima que, como en tantas otras ocasiones, el aplicador del derecho desde órganos superiores opte por interpretaciones restrictivas y perjudiciales para los intereses de sus “hermanas menores” de la administración local, obligando a éstas a utilizar sus siempre menores recursos para acudir a la Justicia a reclamar lo que el derecho, en una interpretación racional, les reconoce.

 

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