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La elección de los Alcaldes.

(El presente artículo fue publicado en el diario “La Verdad” de Murcia el pasado día 27 de mayo de 2015)

Las recientes elecciones y el resultado producido, tan alejado de mayorías absolutas, nos abocan a una fase de incertidumbre política que, sin embargo, en los municipios tiene unas vías de solución tan simples como directas y rápidas (mucho más, al menos, que las que ofrecen la mayor parte de regímenes electorales autonómicos).

El art. 195 de la Loreg (Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio de Régimen Electoral General), dispone que será el próximo 13 de julio, sábado, el día en que se proceda a la constitución de las corporaciones municipales, transcurrido el plazo de 20 días legalmente dispuesto por dicha norma (excepción hecha de los supuestos de recurso contencioso electoral contra la proclamación de electos, que elevaría a 40 los días de ‘espera’).

La dirección del acto de proclamación de electos y de constitución de la corporación se encomienda a la, denominada, ’Mesa de Edad’, integrada por los concejales electos de mayor y menor de edad de entre los presentes, actuando como Secretario el de la corporación. Basta con la mera presencia de la mayoría absoluta de miembros para que la constitución de la corporación se produzca, en caso de no asistencia mayoritaria de concejales, se desplaza la sesión a dos días después, quedando constituida la corporación cualquiera que sea el número de concejales presentes.

En esa misma sesión constitutiva, se procederá a la elección del Alcalde mediante un procedimiento simple que siempre tendrá como resultado, con independencia de aritméticas políticas, el nombramiento de un alcalde entre alguno de los concejales electos cabeza de lista, puesto a quien reserva la ley la condición de candidato potencial. El trámite de elección es extraordinariamente simple, como hemos dicho. Presentadas formalmente las candidaturas, se pasa direc tamente a las votaciones, que convertirán en alcalde, al cabeza de lista electo que sea votado por la mayoría absoluta de los miembros de la Corporación recién constituida.

Y es aquí donde surge la principal alternativa respecto al régimen autonómico –que, por ejemplo, tiene a Andalucía sin presidencia y pendiente de pactos y negociaciones transcurrido más de un mes desde sus últimas elecciones–, pues, en caso de que no existiera mayoría absoluta a favor de ninguno de los candidatos, sería alcalde el concejal que encabece la lista que haya obtenido mayor número de votos populares en el Municipio, resolviéndose por sorteo en caso de empate.

Como vemos, el mecanismo de constitución de la corporación y de puesta en marcha del gobierno es extremadamente ágil, obligando a que los consensos (sobre todo aquellos que pudieran contradecir el voto popular mayoritario) se construyan con idéntica celeridad, ya que de no existir acuerdo en ese plazo de 20 días, la cláusula de cierre llevará necesariamente al gobierno en minoría, situación en la que, pese a los evidentes limitaciones derivadas de la minoría en el Pleno (que podría obstaculizar acuerdos organizativos tan trascendentes como el de delegaciones o el de retribuciones de los órganos), la gobernabilidad es posible, atendiendo al amplio ámbito de atribuciones de la alcaldía. Ello requerirá del gobernante en minoría una capacidad de negociación elevada en los primeros compases de la legislatura, para poder comenzar a desarrollar una acción de gobierno solvente.

Sin embargo, la situación para la oposición –si pretende hacerse con la alcaldía– tampoco será simple, pues transcurrido el plazo inicial y nombrado el alcalde minoritario, el planteamiento de candidaturas alternativas deberá articularse a través del trámite de la moción de censura, cuya limitación a una moción por concejal proponente y legislatura, llevará probablemente a la prudencia en su ejercicio en los primeros meses de legislatura.

Por lo tanto, sin haber nada definitivo, las próximas dos semanas serán muy decisivas en el desarrollo de las respectivas legislaturas y en la conformación de gobiernos municipales.

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Formación Ética de las Autoridades y Personal al Servicio de las AA.PP.

La lectura del  brillante (como siempre) análisis de Rafael Jiménez Asensio al respecto del Informe de la Comisión de Expertos para la reforma de la Administración Pública Catalana encargado por la Generalitat (al cual auguramos un glorioso destino en algún cajón, viendo la escasa difusión dada al mismo, salvo en los entornos profesionales), me ha llevado a la reflexión sobre uno de los aspectos que el informe apunta y el analista destaca como imprescindibles ante cualquier reforma administrativa proyectada o previsible, que se pretenda eficaz, claro.

Si bien el gasto en formación del personal y autoridades al servicio de las AAPP (el institucional y el propio) ha sido probablemente una de las primeras partidas sacrificadas por los recortes, las Diputaciones Provinciales y las Escuelas Universitarias de formación en Administración Pública siguen manteniendo sus programas de formación continuada. Un rápido vistazo a los mismos permite constatar un hecho, y es que la ética pública es algo que en éste país se le presupone al servidor público, y que, por lo tanto, no se enseña, ni se entrena.

Hace poco una amiga que ocupa un puesto de responsabilidad en una multinacional del área bio-tecnológica me estuvo enseñando el curso de formación interna que todos los mandos (desde el nivel inferior) reciben cada cierto tiempo en relación a las conductas comerciales legítimas, concretamente me enseñaba el capítulo donde se explicaba que era (y que no) un soborno, desde una perspectiva (no muy especializada pero solvente) comparada, analizando los distintos regímenes legales, y las distintas perspectivas morales y sociológicas (la tradicional contraposición “protestante-centroeuropea” vs “católica-mediterránea”, ¡esa losa!) al respecto de la cuestión.

Mi amiga se cuestionaba la utilidad de ese tipo de formación, “cosas de multinacional, ¡todos sabemos lo que es un soborno!”, decía, aunque yo le respondía que mi experiencia (penal) como abogado, me dice lo contrario.

Si algo puedo decir de buena parte de las personas vinculadas con el sector público a las que he asistido como abogado ante la jurisdicción penal, es que no tenían conciencia delictiva en su actuar, y esa falta de conciencia no es, normalmente, una actitud subjetiva impostada o entrenada (hay de todo, claro), es que muchas de esas personas no tenían conciencia de estar cometiendo un delito al negociar previamente con un contratista posibles condiciones de su contrato, al “montar” un negociado para adjudicarle la obra a un vecino del pueblo, al aceptar esa o aquella gracia de un contratista, o al ser benevolente con el vecino a la hora de no ejecutar esa orden de demolición, y menos aún cuando dicha actuación se producía en resolución de un expediente informado favorablemente -de forma errónea, pero igualmente bienintencionada- por un técnico municipal.

Encuentro dos causas que determinan ésta actitud del responsable político/administrativo:

1º) La primera, es la manifiesta arbitrariedad en que, en la actualidad, se está moviendo la reacción policial, fiscal y judicial ante la “corrupción”, que lleva a un juzgado a abrir diligencias por un delito contra la ordenación del territorio a un promotor y un técnico que ejecutan una obra efectivamente ilegal, en una zona donde había otras 150 viviendas en idénticas condiciones no expedientadas o investigadas, o a la imputación de un equipo de gobierno por prorrogar una serie de contratos menores negociados y concertados por su antecesor -denunciante ahora y excluído de la imputación-. Esta falta de criterio contribuye en muchas ocasiones a la victimización (subjetiva y objetiva, y en algunos casos, completamente justificada) del imputado.

2º) La segunda, y esta sí, la más directamente relacionada al tema de hoy, y directamente imputable a la dejación de la propia administración, el servidor público, en las más de las ocasiones, no conoce en toda su dimensión el régimen regulador de su responsabilidad -no sólo penal- ni, sobre todo, aquellos aspectos éticos que lo informan y que debieran orientar su ejercicio, y que conoce las más veces de una forma parcial y, casi siempre, bebiendo de la opinión e información difundida mediáticamente, tan alejada -al menos, hoy- de lo que debiera ser un análisis técnico, sistemático y fundado.

Esta segunda causa tiene un remedio sencillo -que desgraciadamente ocupará en estos tiempos de presupuestos exiguos, un último puesto en las preferencias del gestor público- la formación, la implementación de programas formativos estables dirigidos a todos las autoridades y funcionarios municipales con responsabilidad decisoria o consultiva de primer nivel, que permitan conocer a quien ejerce la función pública, el alcance de la responsabilidad de su desempeño en toda su dimensión.

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Segunda Opinión. Servicio on-line de Consultoría Jurídica y Económico-Financiera para Entidades Locales de reducidas dimensiones

Servicio on-line de Consultoría Jurídica y Económico-Financiera para Entidades Locales de reducidas dimensiones

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La opinión pública y la reforma local

El pasado verano, pasé las vacaciones en Portugal (algo que recomiendo vivamente) y me sorprendió observar, en muchos pueblos y barriadas, calles, ventanas y balcones llenas con carteles como éste en contra de la extinción de las freguesías portuguesas:

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No sé hasta que punto dichas manifestaciones públicas de defensa del municipalismo respondían a una espontánea iniciativa ciudadana, o a estrategias orientadas desde partidos políticos, sindicatos u otros colectivos, pero por su frecuencia, parecía ser una iniciativa que contaba con respaldo popular, probablemente azuzado por el hecho de que la supresión de entidades locales menores en Portugal ya ha sido efectiva en muchos casos, estando ahora en proyecto que la misma alcance entidades de mayores dimensiones.

La semana pasada una “encuesta” de internet de una radio nacional, manifestaba que el 74% de los oyentes de dicho medio, entendía que el efecto de ahorro de gasto del recorte en el número de concejales era más importante para ellos que la posible perdida de representatividad política, o de beneficio al bipartidismo, que dicha medida generara. La fiabilidad estadística de la “encuesta” es escasa, pero observando mi entorno personal y directo (ajeno a lo profesional) creo que refleja bien a las claras cual es el actual estado de opinión pública al respecto de la cuestión.

Una mayoría social ve en los Municipios (así como en las Mancomunidades o en las entidades locales menores) un problema, una carga, un gasto prescindible, y lo que es peor, ni los partidos políticos mayoritarios ni la propia FEMP, están haciendo algo efectivo para que dicho estado de opinión cambie.

– Los primeros, porque siguen viendo la vida municipal como un campo de batalla ideal para sus “guerras” socio-políticas, lo que lleva a que ésta esté inundada de “mociones “ideológicas” -ajenas en la mayor parte de los casoso al intereses municipales- , de dinámicas políticas que no dejan de ser traslación de las políticas centralizadas de partido(el argumento de la “privatización” como eje de la crítica a la reforma, cuando el problema no es tanto que la reforma privatice, sino que sustraiga la decisión de qué o cuando se privatiza al órgano representativo) de  “auditorías”, denuncias, fiscalizaciones y reclamaciones relativas a la acción de gobiernos pretéritos, conflictos vinculados con la corrupción, y demás cuestiones que, en última instancia, convierten a los Ayuntamientos en fábricas de carnaza “low-cost” (al fin y al cabo el sacrificio de mandos locales es menos costoso que el de los de ámbito autonómico o nacional), para la lucha mediática partidista habitual, que terminan por acallar aquellos, menos frecuentes, posicionamientos de las representaciones locales de los partidos que, saliéndose de las líneas marcadas desde las directivas centrales de sus organizaciones, van orientadas a la satisfacción directa del interés del municipio.

– La segunda, porque tras una entrada esperanzadora (para quien suscribe) en el debate público al respecto, su posición se ha ido desinflando, y lo que es peor, concentrándose en la lucha contra aquellos aspectos de la reforma, que más favorecen la visión social negativa al respecto del mundo municipal, concretamente el tema retributivo, al que la FEMP viene dedicando sus actos de comunicación pública en fechas recientes  de manera recurrente.

Si la descrita es una batalla perdida de antemano, el tiempo lo dirá, pero cabría esperar de los operadores municipales, una mínima lucha por recuperar el crédito perdido sobre la base de aquellos argumentos que sí que pueden calar en la ciudadanía, y que, desde nuestro punto de vista, deberían huir de la generalización (tan efectiva para el descrédito como inútil para la recuperación de éste) e ir al “caso concreto”, explicando al ciudadano qué concretas cosas puede perder con la reforma local.

¿Veremos llenas las plazas de los pueblos de carteles así cuando se proceda a la supresión de las entidades locales menores, o al rescate a favor de las diputaciones de las funciones de Mancomunidades y Municipios?. A día de hoy, bien parece que lo probable sea ver celebraciones en las plazas públicas de lo que a todas luces será, a la larga, una pérdida de democracia real en nuestro país, y un recorte a la parte de la administración de la que más uso efectivo hace el ciudadano medio. En todo caso, para entonces será ya tarde, por lo que si estamos convencidos que en ese sentimiento supuestamente mayoritario hay mucho de error inducido por quien promueve, o consiente, la reforma, estamos ante la última oportunidad para dar un giro de 180º a la situación.

 

 

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Reflexiones sobre la reforma local

En las últimas semanas se multiplican las noticias sobre la reforma de las bases del régimen local que el Gobierno está preparando, incrementándose a la par la preocupación en los operadores municipales por el camino que dicha reforma tomará cuando se manifieste en instrumentos legislativos, a la vista de la información que se va conociendo relación al sentido y finalidad de dicha reforma, y a la vista de la reciente, y fallida, experiencia de las sucesivas normas emitidas siempre en clave “anticrisis” y “antiendeudamiento”, con resultados decepcionantes en la mayoría de los casos por su naturaleza parcial, “remendona”, y en general poco útil a la necesaria e indiscutible, reforma de las entidades locales, y particularmente, de los Ayuntamientos.

Si algo ha caracterizado a las actuaciones previas y (por lo que se intuye) las que se avecinan, es por partir de un axioma: la incapacidad de los propios entes locales para proceder a su reforma y a la corrección de los (innegables) vicios en que, en mayor o menor medida, han venido incurriendo en los años precedentes.

Así, la política del Estado respecto a las entidades locales, durante el período de crisis económica, se ha materializado en un conjunto de medidas legislativas orientadas fundamentalmente al ajuste presupuestario, las cuales han sido, bien impuestas desde el Estado con caracter unívoco e innegociable, cuando las decisiones se tomaban en ejercicio de competencias legislativas propias del Estado (reducciones retributivas, jornada laboral), o bien exigidas a cambio de caramelos irrechazables -como el reciente Plan de Pago a proveedores-, cuando trascendían los ámbitos propios de la competencia estatal restringiendo la autonomía municipal consagrada por la Constitución.

En el que parece último empujón a la reforma local, emprendido por el Gobierno a través de la constitución de una comisión “auditora” de las AAPP, y la apertura de una línea bilateral de negociación con PSOE y FEMP, se viene repitiendo, cual mantra, desde fuentes gubernamentales que el trabajo de preparación previo a la reforma encomendado a la citada comisión, se orienta a la supresión de duplicidades (el tan mediaticamente efectivo como desconocedor del último siglo de Derecho Administrativo “1 administración – 1 competencia”), previo análisis de la eficiencia económica, siempre centrada en la perspectiva ingreso-gasto, sin contemplar otros elementos de mayor eficiencia y eficacia en la prestación  de servicios púbicos/ejercicio de competencias por parte de los Ayuntamientos frente a otras administraciones que quizás puedan disponer de financiación adecuada para ello.

La información del Consejo de Ministros relativa al informe del Ministerio de Hacienda sobre la reforma legislativa, parece así mismo indicarnos que la consecuencia más visible de la reforma será el reforzamiento de los  órganos de Gobierno Local de nivel Intermedio (Diputaciones, Cabildos…) a costa de las Mancomunidades y de los municipios de menos de 20.000 habitantes a los que serán “sustraídas” aquellas competencias y servicios que no sean capaces de prestar de forma eficiente. Otros anuncios (como el consabido 1 administración – 1 competencia, o la “garantía” de que las asunciones de competencias por los Municipios tendrán la financiación que necesiten para que no gasten más de lo que ingresen) suenan a buenas intenciones más que otra cosa. De lo que nos cuenta el Gobierno, y de lo que destila la información cabe hacer varias valoraciones:

1º) Debemos denunciar la injusticia intrínseca del planteamiento de base de la reforma. Resulta manifiestamente injusto para los Ayuntamientos que el gobierno funde la reforma local en un análisis del statu-quo actual, obviando tanto la excepcionalidad del mismo (tanto en la perspectiva del ingreso como la del gasto), como el camino precedente para la llegada a ésta situación (con la consecuente atribución y reparto de responsabilidades).

Cabe plantearse si es inteligente y útil plantear como preludio a la reforma un supuesto estudio o auditoría al respecto de si la administración municipal y los servicios que ésta presta, tal y como han quedado definidos tras la mayor etapa de crecimiento económico de la historia de España, se pueden financiar con los ingresos existentes en el punto más bajo de una de las peores crisis económicas de la historia de españa, cuando todos sabemos que la respuesta es negativa, y si tras esta pregunta “viciada” no se esconde la búsqueda de una coartada para la toma de una decisión preconcebida al respecto de nuestro modelo municipal.

2º) Parece igualmente injusto que la revisión pivote en torno a los Ayuntamientos como administración “a reducir”. Así, aunque el análisis de duplicidades alcanza a la totalidad de las administraciones, para la única para la que se anuncian consecuencias ante el descubrimiento de “desempeños ineficientes” es para la administración local, no admitiendo siquiera como opción la posibilidad de que una administración sea la más eficiente en la prestación de un servicio o el ejercicio de una competencia, y que su déficit financiero derive precisamente de la apropiación de otra administración territorial de financiación que no les es propia.

3º) Por último, y sin perjuicio de que el frontispicio de la reforma recoge en letras capitulares la autonomía municipal y la democracia de los Municipios como principios inspiradores, no puede ocultar una cierta “querencia” del actual Gobierno por el reforzamiento de la estructura municipal intermedia como herramienta para la introducción de eficacia presupuestaria en la gestión de los servicios públicos, asumiendo, cual acto de fe, una cierta bondad o virtud en el alejamiento respecto al ciudadano de los centros de decisión política.

Si es esa la convicción del Gobierno, y no nos puede caber duda al respecto a la vista de los mensajes que se lanzan, ¿qué necesidad hay de seguir “auditando al muerto”?. Está claro que es un modelo aceptable y válido en la teoría y en la práctica comparada, pero como todo modelo representa una opción y su asunción no es ni inocente, ni imperativa o indisponible. Se trata de una elección que corresponde a nuestros gobernantes, uienes no tienen por qué convencernos respecto a la existencia de motivos o razones que conviertan lo que no es sino es una decisión en una necesidad inaplazable a la que se han visto abocados, pues ello implica una renuncia a lo que precisamente es la esencia del Gobierno, la elección entre las opciones que se nos ofrecen para la solución a los problemas.

Precisamente por eso, porque no es cierta la existencia de motivos irrenunciables que hagan necesaria una determinada opción, cuando de los modelos administrativos e institucionales de organización del Estado es de lo que se habla, es por lo que debemos ser firmes en la exigencia a nuestros Gobernantes de que expongan de forma razonada los motivos que justifiquen esa opción, por qué entiende que es la mejor o la menos mala de las posibles, sin que sea un motivo válido la afirmación obvia de que los Ayuntamientos gastan más de lo que ingresan.

Para ello, volviendo al principio de nuestra crítica, deberían darse dos pasos atrás y ampliar un poco la perspectiva del problema, buscando identificar el por qué de la actual situación financiera de los Ayuntamientos, planteandose ciertas preguntas:

¿Cuantas de las causas directas o inmediatas del desequilibrio vinculadas al gasto, han sido a su vez consecuencia directa e inmediata de decisiones propias y autónomas de los Ayuntamientos?

¿Cuantas de ellas no han sido sino la directa consecuencia sobre la vida municipal de decisiones facilitadas, orientadas o directamente impuestas administraciones territoriales superiores?

¿Puede la experiencia del municipalismo español (constitucional y pre-constitucional) permitirnos sostener sin quiebra intelectual, esa supuesta mayor virtud en el alejamiento del ciudadano de los ámbitos de decisión municipal?

Asumiendo que las mancomunidades, tal y como han sido conceptuadas, y los Municipios de determinadas dimensiones, tal y como han terminado por conceptuarse, resultan un modelo fallido, ¿puede sostenerse por contra que las Diputaciones Provinciales, tal y como están conceptuadas en la actualidad, son un modelo institucional, administrativo y de gestión ejemplar que merezca la confianza ciega del Estado como motor de la reforma local?

 

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Desarrollo RDL 4/2012. Plan de Ajuste. Modelo. Hoja Excel.

Siguiendo el enlace adjunto podéis encontrar la Hoja Excel que hemos elaborado sobre la base del Modelo de Plan de Ajuste publicado en la O.M. del Ministerio de Hacienda y AAPP publicada el viernes.

 

Si observárais cualquier error o tenéis cualquier duda o comentario al respecto, no dudéis en contactar con nosotros.

 

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Desarrollo RDL 4/2012. Orden Ministerial HAP 507/2012. Modelos de certificados, solicitudes y Plan de Ajuste.Análisis.

Con varios días de retraso respecto al compromiso inicial (que fijaba su publicación el 12 de marzo), el Ministerio de Hacienda ha publicado la O.M. HAP 507/2012, en la que se recogen los modelos de solicitud y certificado de reconocimiento individualizado de deudas, relativos a aquellos acreedores que, cumpliendo con los requisitos objetivos del plan de pagos, no hubieran sido incluidos en la relación inicialmente remitida por los Ayuntamientos el pasado día 15. El contenido de la OM que quizás resulte de mayor interés sustantivo, es la aprobación del modelo de Plan de Ajuste, de necesaria aprobación para aquellos municipios que, por tener deudas vencidas, líquidas y exigibles a 31 de diciembre de 2011, no atendidas a la fecha y generadoras por tanto del derecho del contratista al cobro a través del mecanismo de financiación aprobado por el RDL 4/2012, con carácter previo a la integración del Ayuntamiento en el crédito sindicado suscrito por el Estado para la financiación del plan de pagos (sirva éste extremo para cuestionar las manifestaciones escuchadas y leídas respecto a las “renuncias” de algunas Corporaciones al Plan, renuncia que -frente a anteriores planes financieros y salvando el caso de que el Ayuntamiento no tuviera ninguna deuda que cumpliera con los criterios objetivos determinados en el RDL 4/2012, o dispusiera de capacidad para hacerles frente de forma inmediata– resulta del todo incompatible con el espíritu -y la letra- del Plan).

El modelo de Plan de Ajuste plantea, junto a un análisis estructurado de los datos económicos de partida en relación a los ingresos y gastos del Ayuntamiento y su proyección futura, una serie de categorías y conceptos de Ingreso y Gasto sobre las que podrán incidir las medidas de ajuste a implementar por la entidad local durante la vida del Plan, que se extenderá hasta el año 2022, estructuradas, con una sistemática cuestionable, en torno a “22 Medidas” de posible adopción. Respecto a cada una de las medidas planteadas, el ente local deberá cuantificar el efecto atribuido a la medida, proyectado en toda la vida del plan, y el fundamento normativo (estatal, autonómico o local) de cada una de las medidas.

La amplitud de las categorías disponibles, y el caracter abierto e indefinido de muchas de ellas, permite a las entidades locales la elaboración de un plan de ajuste adaptado a cada realidad municipal, a las concretas necesidades de cada entidad. La capacidad de adaptación de las medidas, sin embargo, vendrá muy limitada por el trabajo previo que hubiera realizado la concreta entidad local. Aquellas que, por obligación legal o decisión política, hubieran realizado estudios y aprobado planes de estabilidad previamente, podrán limitarse, en buena lógica a proyectar la efectividad de dichos planes sobre el nuevo escenario (2012-2022) propuesto por el RDL. En aquellos casos en los que dicha labor previa no hubiera sido realizada, se hubiera revelado errónea, o viniera basada en criterios y políticas opuestos a los de quien ahora ocupe el Gobierno, la premura de tiempo va a dificultar la realización de un plan de ajuste que, adaptado a las realidades municipales, sirva para trasponer los criterios de gobierno a la planificación financiera de la entidad.

Por último, la forma de afrontar la elaboración del Plan por los equipos de gobierno (con la imprescindible asistencia de los servicios municipales afectados y esencialmente de la Intervención Municipal), vendrá fuertemente condicionada a las necesidades de financiación del concreto ente local. Mientras que en situaciones de escaso endeudamiento -previo y en el marco del plan-, evidentemente el Gobierno tendrá mucha más libertad para seleccionar e implementar aquellas medidas que sean más adecuadas al éxito de la estabilización financiera, y se adapten mejor al concreto prisma político y programático del equipo de Gobierno que elabora el Plan. Pero, en aquellos casos en que el endeudamiento -previo y el necesitado en el marco del plan para ponerse al día con los proveedores- sea elevado, será imprescindible la adopción de medidas que afecten a todas las categorías contempladas, y su alcance será más restrictivo para la acción futura de gobierno, situación que haría recomendable (habida cuenta la pervivencia ultra-legislatura del Plan de Ajuste) la búsqueda de consensos que excedan la mera mayoría absoluta, en la inteligencia de que el plan de ajuste que se apruebe hoy, tendrá que desarrollarse durante 3 legislaturas.

 

Análisis de las medidas incorporadas al modelo. Procedemos a continuación a un análisis sistemático de las diversas medidas planteadas, agrupando las diversas medidas planteadas en torno a categorías o conceptos más genéricos para favorecer su visión y análisis conjunto.

 

A) Ingresos:

a) Tributos: Subidas tributarias, supresión de exenciones y bonificaciones voluntarias.En relación a medidas analizadas más adelante, específicas respecto a tasas y precios públicos, en principio nos centraremos en los impuestos. El grueso de ésta medida, por tanto, derivara de la subida de impuestos -lógicamente con los límites máximos definidos por la LHL- y de la supresión de exenciones y bonificaciones no impuestas por la ley reguladora del concreto impuesto.

b) Recaudación: Refuerzo de la eficacia de la recaudación ejecutiva y voluntaria. A cuyo respecto plantea como medida preferente el recurso a los convenios administrativos con servicios de recaudación autonómicos y estatales. En relación a ésta medida preferente el cálculo de la cuantificación se antoja simple bastando con el estudio de la diferencia entre las tasas de recaudación propias y las ofertadas por el organismo con el que se pretendiera conveniar. Por ello será necesario realizar una prosprección previa respecto a tales servicios públicos (algunos efectivamente con altísimas tasas de eficiencia, pero no todos por igual) o incluso de sus alternativas privadas, que también existen, con elevados niveles de eficiencia.

c) Inspección: Potenciar la inspección tributaria para descubrir hechos imponibles no gravados. Tanto en éste área como en la precedente, las medidas de reestructuración organizativa y retributiva y en general, de mejora de la eficiencia administrativa que también contempla el plan, pueden tener, al menos respecto al personal funcionario, mucha  más incidencia en el incremento de ingreso, que en la reducción efectiva de gasto. Así, la reducción de plantilla y reducción retributiva, que pueden parecer a priori la opción más satisfactoria, por su inmediatez, deben contemplarse siempre en contraposición a alternativas como la redistribución de efectivos o las modificaciones en la estructura retributiva, como mecanismos para lograr una mejora en la eficiencia, la cual generaría efectos inmediatos en áreas como la recaudación y la inspección.

d) Financiación eficiente de Servicios: Correcta financiación de tasas y precios públicos. El déficit expresivo del título, esconde una de las mayores áreas de trabajo del plan de ajuste, y una de las que mejores resultados pueden ofrecer. La consideración del principio de financiación eficiente (cobertura de los gastos mediante ingresos derivados de la tasa) de los servicios públicos retribuidos mediante tasas (art. 24 del TRLHL) no tanto como límite, sino como aspiración concreta era algo que estaba ya presente en la doctrina y jurisprudencia. Su consagración entre las medidas del Plan de Ajuste no hace sino reforzar la trascendencia de dicho principio. Respecto a los precios públicos, su inclusión entre las medidas a adoptar no es sino mera reiteración de una obligación legal (art. 44 TRLHL), cuya posible excepción (apartado 2º del artículo) terminaba, en muchas ocasiones, por convertirse en regla.

e) Otras medidas. El primer apartado se cierra con una categoría abierta donde podrán ser incorporadas aquellas medidas que, incidiendo sobre los ingresos, no tengan encaje en las categorías anteriores.

 

B) Gastos:

a) Personal: Bajo esta categoría puede agruparse a su vez varias de las medidas identificadas de forma individualizada (medidas nº 1 a 6 y 14)  en el modelo:

  • Reducción de sueldos: tanto respecto al personal municipal, como al de empresas públicas, con especial incidencia en los puestos directivos. En el caso del personal municipal, no expresa las vías abiertas para ésta reducción (en el corto plazo, parece que el ámbito de las productividades es el único donde habría una capacidad efectiva de adoptar decisiones con efectividad directa, habida cuenta la vigencia del complemento personal transitorio, que limitaría la efectividad de eventuales revisiones con incidencia sobre el complemento específico -vía RPT- al medio y largo plazo).Si que se entra en más detalle en relación al personal de las empresas públicas, ofreciendo diversas propuestas orientadas, con caracter general, al redimensionamiento, y la vinculación a objetivos o volumen de negocio, de las retribuciones, tanto del personal ordinario, como del personal directivo.
  • Reducción de efectivos: nuevamente se incluye esta categoría sin especificar, en relación al personal municipal, las posibles alternativas de medidas que puedan tener como consecuencia la efectiva reducción de efectivos. En lo que respecta al personal laboral, habrá que estar a las alternativas abiertas por el RDL 3/2012. En relación al personal funcionario, la reducción de estructura organizativa del Ayuntamiento -que más adelante (con una sistemática ciertamente cuestionable) se incorpora específicamente como categoría diferenciada de la “reducción de efectivos”- nuevamente no permitirá un efecto a corto plazo, sino únicamente al medio y largo plazo mediante la imposición de tasas de reposición bajas o nulas, respecto a vacantes que afectaran a puestos de trabajo que, en ésa revisión de estructura organizativa hubieran sido identificados como prescindibles. Si que contempla específicamente la reducción de los cargos de confianza, y su ajuste a las dimensiones de la entidad, a la que cabría añadir la reducción de retribuciones de las autoridades. Nuevamente entra en más detalle respecto al personal de las empresas públicas, insistiendo en las mismas ideas fuerza apuntadas respecto al esquema retributivo, ajuste de la plantilla a las necesidades y volumen de negocio y presupuesto disponible reales de la empresa pública. Plantea de forma expresa la reducción de cargos directivos (retribuidos, se entiende).

b) Contratación: Agrupamos nuevamente bajo ésta categoría diversas medidas identificadas en el modelo (medidas nº 7 y 9 a 11):

  • Contratos externalizados que considerando su objeto pueden ser prestados por el personal municipal actual. La valoración del alcance de ésta medida deberá realizarse de forma conjunta con las medidas de redimensionamiento organizativo, no pudiéndose establecer a priori, una preferencia (una presunción de mayor economía) en la prestación de los servicios o ejecución de obras con medios propios.
  • Impone la realización de un estudio de viabilidad y análisis coste/beneficio (¿no incrementa esto los costes y la carga administrativa derivada de los expedientes de contratación?), en todos los contratos de “inversión” (concepto jurídico, cuando menos, poco determinado, pero que podría entenderse referido a todos aquellos contratos que, financiados con cargo al capítulo de inversiones, no recogieran ya este requisito entre sus actos de preparación, como, esencialmente los contratos de obras, excluidos los de conservación y mantenimiento) que vaya a realizar la entidad durante la vigencia del plan antes de su adjudicación, siendo dicha viabilidad requisito preceptivo para la celebración del contrato. Esta categoría se antoja, a priori, de difícil cuantificación, por lo que parece una de las “cláusulas abiertas” del plan. En última instancia implica la asunción por parte de la entidad local de un compromiso de “inversión razonable“, tan difícil de cuantificar a priori por la entidad local, como de apreciar por el organismo de fiscalización su adecuación, suficiencia o exceso.
  • Reducción de celebración de contratos menores y preferencia por el menor precio en la adjudicación. Apuesta por tanto, por la agrupación de licitaciones y su adjudicación conforme al criterio preferente del menor precio (preferencias que, por un lado, deja a un lado las reformas legislativas orientadas en torno a la idea de primar la valoración de la oferta en su conjunto y la consideración de aspectos desvinculados del precio y que en la práctica podría acabar penalizando a las PYMES locales).
  • No ejecución de inversión prevista inicialmente. Supresión de inversiones previstas (en el presupuesto de 2012 o anteriores de caracter plurianual) y no ejecutadas o concluidas. Respecto a aquellas cuyas contrataciones estén adjudicadas, el plan de ajuste se podrá convertir en criterio legitimador del interés público en una resolución unilateral anticipada por desistimiento, siempre que ésta, por el estado de ejecución u otras circunstancias, no fuera abiertamente contraria a aquel.

c) Disolución de aquellas empresas que presenten pérdidas superiores a la mitad de su capital social, no admitiéndose una ampliación de capital con cargo a la Entidad local. Bajo ésta medida (medida nº 8) se contempla una abierta restricción de la autonomía y capacidad de decisión de los entes locales que se acojan al Plan, al vedarles la opción por la inyección de capital municipal a una empresa pública que se halle en situación de pérdidas y forzar a la disolución de éstas. La incidencia de ésta medida, aisladamente, sobre la reducción del gasto se antoja en principio nula, pues tanto el personal (salvo que con caracter previo se proceda a la adopción de despidos al amparo de lo previsto por el RDL 3/2012), como las deudas y obligaciones de la empresa que no pudieran ser cubiertas en el trámite de liquidación, serían asumidas por la Entidad Local, y los servicios que tuviera por objeto la empresa, de ser obligatorios, deberían seguir siendo prestados a los ciudadanos, por lo que, nula trascendencia puede esperarse de la medida, por sí misma. No obstante, de hallarse la empresa pública en esa situación objetiva, la aprobación del Plan de Ajuste implicará la asunción de ese compromiso, y el reflejo financiero de sus efectos en el plan.

e) Reducción de cargas administrativas a los ciudadanos y empresas: Bajo esta categoría (medida 12), por sí misma, se antoja difícil el establecimiento de una cuantía específica de reducción esperada de gasto (hasta cierto punto la reducción de cargas administrativas a los ciudadanos puede determinar, muy al contrario, incremento de gastos para la administración). La virtualidad reductora del gasto de las medidas que pudieran adoptarse vendrían de su interacción con otras áreas, particularmente el personal, por los efectos de dicha reducción de cargas (a primera vista la informatización y digitalización de la gestión administrativa parece la medida más obvia) sobre la reducción efectiva de los medios personales de los servicios administrativos -aunque los plazos de amortización de la implementación de sistemas de administración electrónica eficientes puedan en algunos casos exceder el horizonte del plan y neutralizar la reducción de gasto en otras categorías-.

f)  Modificación de la organización de la corporación local: Por descarte respecto a la medida nº 14 (relativa a la “estructura organizativa”), la categoría incorporada como medida como nº 15, vendrá referida a todas aquellas medidas que afecten a la estructura político representativa del Ayuntamiento, por tanto, reducción de retribuciones, liberaciones, indemnizaciones por asistencia, órganos complementarios, entidades infra municipales, etc.

g) Reducción de en la prestación de servicios de tipo no obligatorio: La supresión de servicios públicos (Medida 15) no obligatorios, parece una categoría bastante clara en su determinación. Evidentemente la incidencia de cualquier medida agrupada bajo esta categoría deberá contemplar, en el saldo negativo de su incidencia sobre el gasto, los costes, laborales, contractuales, del “desmantelamiento” del servicio, y así mismo, deberá contemplar la incidencia de los períodos de amortización de las infraestructuras, vinculadas al servicio, los cuales, no pueden ser “suprimidos”.

h) Otras medidas.El apartado de gastos se cierra con una categoría abierta donde podrán ser incorporadas aquellas medidas que, incidiendo sobre el gasto, no tengan encaje en ninguna de las categorías anteriores.

 

C) Otros.

En ésta última categoría se incorporan otras medidas, de las que no necesariamente se derivaran mejoras en los ingresos o reducciones en los gastos, tales como la publicación de las retribuciones de directivos o la estimación realista de los créditos de dudoso cobro.

 

Si la, cada día más intensa y estresante, actualidad normativa nos lo permite, intentaremos profundizar en entradas posteriores en algunos aspectos del Plan de Ajuste, y hablaremos de algunas medidas alternativas, omitidas por el plan, y que pueden tener un rendimiento efectivo, algunas de las cuales ya analizamos en éste mismo BLOG anteriormente.

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El consejo de ministros publica más información relacionada con el desarrollo del RDL 4/2012.

El consejo de ministros ha dado cuenta del informe de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos, en relación al desarrollo del mecanismo de financiación para el pago a proveedores aprobado la pasada semana por el RDL 4/2012.  La referencia del acuerdo del Consejo de Ministros, reproduce en buena parte mucha de la información ya conocida por todos, pero aporta nuevos datos que probablemente rebajaran la cierta euforia existente en torno a la medida.

1º) La cifra total de la financiación ofrecida a través del mecanismo, se reduce de los 30.000 millones anunciados, a 20.000 (pese a que ante el anuncio inicial, fuentes de la patronal incrementaron la cifra de deuda hasta los 50.000 millones).

2º) Las condiciones generales de la operación de crédito (literalmente la referencia alude a la “refinanciación de la deuda”) parecen quedar fijadas en un plazo de diez años de amortización, con dos de carencia (durante los que sólo se pagarán intereses).

3º) El tipo de interés anunciado será el del “tesoro” más 115 puntos básicos (no ofrece la nota del consejo de ministros cuál sea la referencia válida del tesoro, pero viendo los precios de la última subasta de bonos -5 años- y obligaciones -10 años- el tipo final de la operación podría oscilar entre el 4,5 y 6,5%). Al parecer se sitúa en el interés de los bonos, por tanto, estará en el entorno del 4,5%.

La operativa final se hará pública el próximo miércoles en la reunión la Comisión Nacional de Administración Local. Hasta entonces, quedamos a la espera.

 

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El RDL 4/2012. Mecanismo financiero para el pago a los contratistas. Obligaciones para los Ayuntamientos.

El día de ayer ha entrado en vigor el “Real Decreto Ley 4/2012 por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales”.

La finalidad del citado R.D.L. y de las posteriores medidas que el mismo anuncia, será la implementación de un mecanismo de financiación que, mediante diversas actuaciones conjuntas, permitirá que las EELL cancelen la totalidad de sus deudas pendientes a 31 de diciembre de 2011 con proveedores de obras, servicios y suministros, antes de finales del presente año.

El mecanismo de financiación, aun cuando es el aspecto menos definido del Real Decreto Ley, que se centra en las actuaciones preparatorias que competen a las entidades locales, se conceptualizaa como un sistema que permitirá el cobro, a través de entidades financieras, por parte de los acreedores (contratistas o cesionarios de créditos) de las entidades locales, previa acreditación documental de la constancia de su crédito, bien mediante su incorporación a la relación de deudores que deberán emitir las entidades locales antes del 15 de marzo, bien mediante la obtención por parte del acreedor, de certificaciones individualizadas de su deuda.

El mecanismo definido  por el R.D.L., parece una actuación lógica ante la insuficiencia de las medidas  previamente adoptadas, la incapacidad presupuestaria de muchas EELL para  enjugar los desfases de ejercicios presupuestarios por la vía de los ingresos  ordinarios, derivadas de las restricciones al endeudamiento vigentes, y la  inexistencia de crédito en el mercado privado que, en aquellos casos en que  presupuestariamente existiera capacidad de endeudamiento, pudieran permitir la  efectiva ejecución de lo presupuestado.

Sin embargo, frente a  los planes anteriores, cuya recomendable ejecución permitió a aquellas  administraciones que los afrontaron, anticipar y atenuar las consecuencias del nuevo mecanismo de financiación, en lo que el mismo representará de intervención y restricción a futuro  de la autonomía  de los entes locales  afectados, el mecanismo ahora planteado no  es de acogimiento voluntario para los Ayuntamientos al  permitirse al acreedor -a éste sí, voluntariamente- recurrir al mecanismo de financiación  para poder proceder al cobro de sus deudas, incluso en el caso en que por el  Ayuntamiento no se haya procedido a dar cumplimiento a las obligaciones que  para el se derivan del R.D.L.

Este automatismo en la  operatividad del plan no debe, sin embargo desanimar a la entidad local en el  cumplimiento diligente de lo exigido por el plan, y concretamente de las  obligaciones de identificación de la deuda, y de formalización del plan de  ajuste, pues sólo éste cumplimiento le permitirá conservar, pese a las graves  restricciones que de su aplicación se derivarán, un cierto margen de autonomía  y capacidad de decisión en la gestión de sus presupuestos futuros.

La relevancia de la  elaboración de un plan de ajuste que se adapte a las concretas circunstancias  del ente local (pese a la premura de tiempo y el anuncio de la elaboración de “formularios”  por parte del Ministerio) es innegable, dado el amplio margen de decisión disponible  a la hora de identificar las medidas estructurales u organizativas de ajuste (el  R.D.L. se limita a enunciarlas: autofinanciación de servicios públicos, restructuraciones  organizativas, incremento de ingresos corrientes…) y la incidencia que sobre el  funcionamiento de cada concreto Ayuntamiento tendrá dicho plan en los años  venideros.

La viabilidad y éxito  en la tramitación y aprobación del citado plan de ajuste, pasará en buena  medida por su corrección formal y por la claridad en la identificación y  determinación de cada uno de los elementos que lo integre, así como en la  debida justificación de la viabilidad de las medidas que contemple, reglas de  elaboración que, si bien no garantizan la superación del trámite de  autorización, si que la facilitarán.

No obstante, la  indefinición de muchos de los elementos del Plan, y esencialmente, de las  condiciones de la  operación de crédito a largo plazo que extraordinariamente autoriza, impiden realizar una más profunda  valoración acerca del desenvolvimiento final de la ejecución del RDL, sobre  todo en los aspectos más esenciales que atienen al Plan de Ajuste (duración, y  cuantía de las amortizaciones anuales, tipos de interés, etc.), estaremos  atentos a las próximas publicaciones.

Las habilidades directivas en los pequeños-medianos municipios

Habilidades directivas

A los efectos del presente artículo, consideramos  pequeño-mediano municipio al que reúne alguna de las siguientes condiciones:

 

  • Municipios con población situada entre  5.000 y 50.000 habitantes.
  • Municipios de entre 2.000 y 5.000 habitantes cuyos puestos de trabajo a tiempo completo de la rama agraria no superen  el 20% del total.
  • Cualquier otro Municipio menor de 5.000 habitantes  con más de cuatro millones de recursos ordinarios de su presupuesto anual.
  • Agrupaciones y mancomunidades de Municipios que reúnan alguna de las características anteriormente señaladas.

 

 

Es difícil estimar con exactitud el número de Municipios que reúnen  alguna de las características anteriores, dada la inexistencia de datos  estadísticos consolidados y   fiables sobre los puestos de trabajo de la rama agraria y el volumen de los recursos ordinarios  de sus presupuestos. No obstante, de acuerdo con nuestra experiencia y del examen de numerosos datos e informaciones dispersas, podemos estimarlos en un número situado entre 1.400 y 1.600 Municipios, con una población aproximada de 17 a 17,5 millones de habitantes

 

Las habilidades directivas han de partir del análisis organizativo de los pequeños-medianos Municipios. La escasez de recursos personales, materiales y económicos conforman la función directiva, en estos Municipios, más como la función de resolver crisis que  la de planificar y prever. Esta tensión entre la  función de planificar y la realidad de las crisis permanentes exige también la polivalencia  de la función directiva. Se aleja de la realidad el mito del directivo local planificador y previsor, con un magnífico cuadro de control y todos los procesos de decisión normalizados. Al mismo tiempo, se precisa del directivo que, siendo capaz de vivir en el desequilibrio y  en la crisis cuasi permanente, es capaz  de dar un nuevo enfoque a  los problemas, y de reinventar las realidades que, por añejas, no pueden ser cambiadas fácilmente a pesar de su obsolescencia.

 

La cultura de los Ayuntamientos en general y, especialmente, en  los pequeños y medianos municipios, está marcada por tres grandes bloques de tensiones/contradicciones: la de los políticos electos con los técnicos; la de los políticos y técnicos con los vecinos y, finalmente, la de los políticos y técnicos con las normas jurídicas.

La tensión entre políticos y técnicos es permanente y puede ser beneficiosa para la institución y los ciudadanos. Con frecuencia los intereses de políticos electos y de técnicos son contradictorios. Nuestro sistema legal separa nítidamente el gobierno de la administración en todas las esferas de la Administración, con excepción de la Administración Local. En clara contradicción con los principios de separación de Gobierno y Administración, la Ley de Bases de Régimen Local señala que el Alcalde dirige el gobierno y la administración  municipal. La Administración Local es la única en la que todos los actos administrativos han de ser dictados por políticos electos. Estas peculiaridades, junto con la cercanía del nivel político al técnico en los pequeños-medianos Municipios, crea tensiones que son inevitables y con las cuales debe aprender a convivir cualquier directivo local. Los valores que defienden la institución son los que  sin  evitar la existencia de esta tensión, permiten una mejor  prestación de los servicios públicos.

 

La tensión entre políticos y técnicos con los vecinos. Los pequeños-medianos Municipios son la administración que está más próxima a los problemas y demandas de los ciudadanos. Esta inmediatez, y la transparencia que de ello se deriva, suponen un importante foco de tensión para políticos y técnicos. Los errores de los cargos electos y las deficiencias de los técnicos promueven con frecuencia  la necesidad de trasladar responsabilidades de unos a otros. Esto, que es inevitable, forma parte de los valores de la institución. Saber  integrar las contradicciones que ello produce y evitar que las mismas hagan imposible la convivencia, forma parte de los buenos valores  de la cultura de los pequeños-medianos Ayuntamientos.

 

La tensión de los políticos y técnicos con las normas jurídicas. El desarrollo de las normas legales municipales a partir de la Ley de Bases  de Régimen Local de 1985 ha permitido que la contradicción entre eficacia y  cumplimientos de las normas casi haya desaparecido. Hoy el valor que permite avanzar a la institución es el que promueve la  integración de la eficacia y el cumplimiento de la legalidad. La misión de los técnicos es la de fomentar esta integración, sabiendo que todo lo que es razonable es legal, sin perjuicio de las posibles rémoras que los necesarios controles  de los procedimientos administrativos imponen. La mayor parte de la ocasiones, no es la norma la que impide una actuación razonable. Al contrario, es la deficiente capacitación técnica y legal de los responsables administrativos, o, en su caso, las injustificadas  pretensiones del gobierno local, las que suscitan la aparente contradicción.