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REMUNICIPALIZACIÓN Y LEY DE PRESUPUESTOS. PRIMERA SENTENCIA INTERPRETANDO LA DISPOSICIÓN ADICIONAL 26ª DE LA LEY DE PRESUPUESTOS.

La Disposición Adicional 26ª de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2017, ha dado bien pronto la cara en cuanto a conflictos en su aplicación, y lo ha hecho además en un supuesto de indudable actualidad, el proceso de remunicipalización del servicio de Agua del Ayuntamiento de Valladolid.

La citada disposición, prohíbe la incorporación a las plantillas de empleados públicos, de empleados procedentes de servicios externalizados, aunque declara que dicha prohibición se establece sin perjuicio de los derechos laborales de los trabajadores.

Como cabía esperar de su lectura inicial, el precepto empieza a mostrar pronto la imposibilidad práctica en su aplicación generando un primer pronunciamiento judicial que le niega efecto alguno, si bien el mismo es tan críptico como la disposición objeto de interpretación.

 

La Sentencia nº 150/17 del JCA nº 3 de Valladolid.

Así, dispone el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Valladolid, en su Sentencia nº 150/17 de 14 de noviembre, en la que resuelve la impugnación por parte del Ministerio de Hacienda de los acuerdos de “remunicipalización” del Servicio de Agua del Ayuntamiento de Valladolid, entre otras muchas cuestiones, que la vigencia de la citada disposición no impide la aplicación de la sucesión de empresas a favor (en aquel caso) de una empresa municipal, y que tampoco lo haría si la sucesora fuera la propia administración.

Hasta aquí lo obvio.

Pero cómo resolver la aparente contradicción de términos (prohibición de contratación que respete derechos laborales) es algo a lo que la Sentencia no acierta a dar adecuada respuesta.

 

Así, el Juzgado afirma que lo que prohíbe la D.A. 26ª es “que ese personal pueda ser considerado empleado público en los términos del art. 8 del EBEP“, pero no la existencia de “una relación júrídica con el sujeto que sucede en la actividad anterior, ya sea una Administración y otra entidad de derecho público, aunque nunca, porque lo prohíbe expresamente la Disposición Adicional, será la propia de un empleado público en los término del art. 8 del Estatuto Básico.”

¿Y a qué tipo de relación jurídica aparte de las previstas por el art. 8 se refiere el Juzgado? Ahí ya cada uno que se las componga pues el art. 8 del TRLEBEP, determina que son empleados públicos “quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales”, categoría en la que luego entran todos los tipos previsibles de relación jurídica de dependencia, funcionarial, laboral o eventual, fija, indefinida o temporal.

Quizá la salida a que apunta el juzgado sea recurrir al contrato administrativo de servicios, como falsos autónomos. Permítase la broma.

 

 

 

 

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PUBLICADA EN EL BOE LA NUEVA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO

Hoy ha sido publicada en el BOE la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Es el momento para el estudio y el análisis de una nueva ley de contratos que trae causa de las las tres nuevas Directivas comunitarias en materia de contratación:

  • Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública;
  • Directiva 2014/23/UE, relativa a la adjudicación de contratos de concesión
  • Directiva 2014/25/UE, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales

La Ley tiene por objeto la trasposición de las dos primeras mientras que la tercera quedará para una futura ley especial. Dedicaremos esta primera entrada al respecto de la nueva ley, a analizar los que se predican son los tres principios rectores de la reforma.

Transparencia

La nueva ley de contratos se enmarca en la general estrategia de mejora de la transparencia administrativa, siendo declarados pilares de la nueva ley el respeto a los principios de igualdad de trato, no discriminación, proporcionalidad e integridad.

Calidad-Precio

Ya desde su exposición de motivos, indica la ley en que es uno de sus mayores Giros Copernicanos en la regulación Contratación Pública, al desplazar el criterio básico de adjudicación de contratos de la conveniencia económica a la mejor relación calidad-precio. La ley no desprecia como regla de referencia la eficiencia económica, pero -al menos de boquilla, veremos luego en lo sustantivo- pone en el frontispicio del sistema de contratación, la mejora de las condiciones en las licitaciones públicas, estableciendo cautelas para que el precio no perjudique los derechos sociales de los trabajadores, o las obligaciones medioambientales, ni en última instancia la calidad de los servicios. Señala, por último, como OBLIGACIÓN la implementación de criterios de adjudicación que permitan la obtención de obras, suministros y servicios “de Gran Calidad”, objetivo general que se pretende lograr mediante la inclusión entre los criterios de valoración de aspectos “cualitativos, medioambientales, sociales e innovadores” vinculados al objeto del contrato.

Simplificación

Un escalón por debajo en la prelación de principios básicos rectores de la reforma se encuentra la Simplificación administrativa, dictándose la ley en un intento de mejora de la claridad de las reglas contractuales y en última instancia de la Seguridad Jurídica. Este principio básico tiene como objeto confeso, mejorar el acceso a la contratación pública de las PYMES.

 

En futuras entradas analizaremos detalladamente algunas de las novedades más destacadas de la Nueva Ley de Contratos.

 

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Contratación de Personal en la Ley de Presupuestos 2017 (y II). Relajación en los requisitos para contratación de interinos.

Las novedades en el régimen de contratación de personal por las administraciones siguen con la denominada “tasa adicional para estabilización de empleo temporal”. Esta “tasa adicional” ampara, dentro de las áreas preferentes, la provisión definitiva de hasta el 90% de las plazas que, dotadas presupuestariamente, hubieran estado cubiertas por interinos o personal laboral temporal, durante los 3 años anteriores a 31 diciembre de 2016.

A esta tasa adicional se añade la “revitalización” de la D.T. 4ª del TRLEBEP, posibilitando así el recurso a procesos de consolidación de empleo temporal sin que ello afecte a las limitaciones derivadas de la tasa de reposición. La efectividad de ésta medida quedará muy matizada al mantener el mismo límite temporal, 1 de enero de 2005, de la disposición original. No se introduce novedad o matiz al régimen original. Por lo tanto, las AAPP podrán organizar procedimientos de consolidación de empleo temporal con idénticas ventajas a las reconocidas en su día para los interinos que vengan desempeñando los puestos objeto de provisión (fundamentalmente, la simplificación en la fase de oposición y la valoración en sede de concurso de la experiencia específica adquirida en el desempeño del puesto). 

Los demás apartados básicos, 5 y 6, relativos a la obligatoriedad de la OEP y la posibilidad de acumular tasa procedente de sectores preferentes, se mantienen en su redacción.

Reducción de requisitos a la contratación de interinos y personal laboral temporal

 

Dejamos para el final la que sin duda es la novedad más relevante, pues en el apartado dos, donde iba prevista la polémica limitación a tres años del interinaje, no sólo se ha suprimido, sino que además -en su última fase de negociación parlamentaria- se ha suprimido de entre los requisitos para la contratación de interinos y personal laboral temporal, la necesaria vinculación a sectores preferentes, dejando reducidos los requisitos de necesaria verificación previa a la contratación, a la excepcionalidad y a la urgencia e inaplazabilidad.

Nuevamente cualquier posible inicial euforia entre el colectivo de aspirantes a entrar en el sector público, debe ser matizada. Y ello porque dicha supresión no es sino la traslación legislativa de una conclusión que, por la vía de la interpretación, ya se había alcanzado. La naturaleza puramente política del juicio de esencialidad lo convertía en un requisito poco eficaz como mecanismo de limitación, si no se interpretaba -como en los primeros tiempos se hizo- en términos contrarios al principio de autonomía municipal.

Ello no obstante, junto a las restantes medidas, la supresión del obstáculo en la letra de la ley, unida a la cierta recuperación en las arcas públicas generará un indudable impacto sobre la oferta de empleo público.

 

 

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Contratación de Personal en la Ley de Presupuestos 2017 (I)

Con la aprobación de la Ley de presupuestos, que esta anualidad se ha retrasado hasta finales de junio, llega el tan esperado por las Administraciones Locales (responsables del grueso del ajuste en las AAPP –mayor o menor según el experto que se consulte- en materia de personal y por ello, asfixiadas muchas veces en su capacidad de gestión por la falta de personal), régimen jurídico-presupuestario de la contratación de personal en el sector público, contenido en el art. 19 de la Ley, que este año, viene con sustanciales modificaciones respecto a anualidades anteriores, algunas de las cuales, tendrán un previsible efecto en el ámbito de la contratación de personal (¿recuerdan la D.T. 4ª del TRLEBEP? pues vayan desempolvando sus estudios al respecto). Vamos a ir desgranando los diversos apartados del precepto a lo largo de dos entradas.

Tasa de reposición 100/50. Sectores preferentes.

Sin alteraciones sustanciales ni en el ámbito objetivo y subjetivo de aplicación, ni en cuanto a la general exigencia de respeto a las disponibilidades presupuestarias, las principales novedades estriban en los sectores incluidos en la relación de que puedan beneficiarse las entidades locales:

  • Se mantienen en la lista, Policía Local, prevención y extinción de incendios, control y lucha contra el fraude fiscal, de subvenciones públicas y del control de la asignación eficiente de los recursos públicos, asesoramiento jurídico y gestión de recursos públicos.
  • Lo interesante, sin embargo, viene en los últimos apartados, orientados a dar satisfacción a las necesidades generadas durante estos años y suplidas con el recurso a la contratación temporal, en las siguientes áreas:
    • O) Plazas de personal que presta asistencia directa a los usuarios de los servicios sociales.
    • P) Plazas de personal que realiza la gestión de prestaciones y políticas activas en materia de empleo.
    • Q) Plazas de seguridad y emergencias.
    • R) Plazas de personal que realiza una prestación directa a los usuarios del servicio de transporte público.
    • S) Personal de atención a los ciudadanos en los servicios públicos.

En los restantes sectores no incluidos, la tasa de reposición se fijará hasta un máximo del 50 por ciento.

Cálculo de la Tasa. Reconocimiento a los Indefinidos no Fijos.

Respecto al cálculo de la tasa de reposición, se mantiene la referencia “interanual” de su cálculo, estableciendo una casuística de las situaciones administrativas que computan a los efectos de la tasa. Lo más trascendente de esta parte del apartado 1 viene al final, cuando se definen las plazas excluidas del límite máximo, puesto que se añaden a las plazas que se convoquen para su provisión mediante procesos de promoción interna y las correspondientes al personal declarado indefinido no fijo mediante sentencia judicial, en lo que supone el primer reconocimiento legislativo de esta figura, cuyo encaje presupuestario en estos años de restricciones había generado tantos calentamientos de cabeza.

 

Dicho reconocimiento supone igualmente la resolución de otra cuestión debatida, cual era la viabilidad del reconocimiento en vía administrativa de dicha condición, forzando –de forma ciertamente incomprensible en muchos de los casos donde la administración tendrá la certeza de su condena desde el primer momento- su declaración por vía judicial. Pero a esto se añade otro efecto, las administraciones ya no podrán excusar la provisión definitiva de los puestos en las restricciones presupuestarias, pues todas aquellas plazas que estén cubiertas por personal con esa condición declarada por Sentencia, podrán ser objeto de provisión definitiva sin afectar al cómputo general de la tasa.

 

Hasta aquí la primera parte de nuestra entrada, novedades muy sustanciales en lo cuantitativo y lo cualitativo. Pero como en las buenas series de TV, estén atentos porque lo que vendrá en la segunda entrada les va a dejar con el culo pegado al asiento hasta el final. Mañana más.

Las cinco novedades más importantes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,

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Para todos los profesionales del Derecho que trabajamos habitualmente en el ámbito del derecho administrativo, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ha sido el texto legal de referencia.

Nada menos que veintitrés años después de su aprobación, la Ley 30/1.992 deja paso a dos nuevos textos legales, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público.

En la presente entrada centraré mi atención en la Ley 39/2015, ya pretendo destacar las que son, a mi juicio, las cinco principales novedades que ofrece el mencionado texto legal que entró en vigor el pasado 2 de octubre de 2016.

Según explicaré a continuación, sin duda la medida estrella de la nueva ley es la integración en el procedimiento administrativo de la tramitación electrónica, y todas las exigencias, novedades y modificaciones que exige la consecución de este objetivo. Además de ello, opino que el legislador ha tenido como aspiración fundamental la simplificación de trámites administrativos, así como la clarificación del procedimiento y sus incidencias.

 

Sin más, a continuación os detallo las cinco novedades que a mi juicio, resultan de mayor calado:

1.- Los medios electrónicos y el procedimiento administrativo:

El artículo 14 de la Ley 39/2015 resulta esencial para entender el nuevo paradigma de las relaciones entre Administración y administrados. Su apartado primero dice así:

Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.

El apartado primero del artículo 14 introduce el concepto de obligado a relacionarse a través de medios electrónicos con las AAPP, pero es el apartado segundo el que concreta quienes son aquellos que, necesariamente, deberán utilizar este cauce. Son los siguientes:

“a) Las personas jurídicas.

  1. b) Las entidades sin personalidad jurídica.
  2. c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.”
  3. d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
  4. e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.”

Por tanto, a partir del 2 de octubre, sólo las personas físicas (que no reúnan ninguna de las condiciones que obligan a relacionarse por medios electrónicos con la Administración), podrán elegir la forma de comunicación con las AAPP.

 

 

2.-La práctica de las notificaciones.

Esta novedad está directamente relacionada con la anterior, y así mismo con inequívoca voluntad del legislador de dar preferencia a la vía electrónica en el funcionamiento ordinario de la Administración.

El artículo 41.1 ilustra perfectamente lo anterior: 1. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.

Así pues, los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración recibirán las notificaciones por vía electrónica, en todo caso. Respecto a cómo se llevará a cabo dicha notificación electrónica, hemos de acudir al artículo 43 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo, que nos indica que las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u organismo.

La comparecencia en la sede electrónica entiendo que se refiere al acceso por el administrado al contenido de la notificación en la propia página web, sede electrónica o plataforma habilitada por la Administración u organismo actuante.

La segunda opción, es la dirección electrónica habilitada única consiste, en esencia, en disponer de una dirección electrónica propia en la que el administrado podrá recibir todas las notificaciones: https://notificaciones.060.es/PCPublic_publicInfo.action

A este respecto es importante tener en cuenta que las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Así mismo, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido 10 días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

Todo lo anteriormente detallado no será obligatorio para las personas físicas, que podrán optar libremente por la comunicación electrónica o no.     Además, la Ley 39/2015 regula dos supuestos en los que necesariamente la notificación se podrá practicar por medios no electrónicos:

– Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o de su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.

– Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Y otros dos supuestos en los que en ningún caso se practicará de forma electrónica:

– Aquellas en las que el acto que haya que notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico.

– Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.

Finalmente, respecto a las notificaciones en papel, destacaré como principal novedad la consistente en que en caso de no hallarse presente el interesado en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de 14 años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad.

Interesante también es la previsión de que con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que este haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única.

3.- Eliminación de la reclamación administrativa previa.

 Esta novedad no exige mayor explicación. Se trata simplemente de la, a mi juicio acertada, eliminación de este poco útil requisito que obligaba al administrado a formular una reclamación previa en vía administrativa antes de ejercitar acciones de naturaleza civil o laboral contra la Administración.

 

4.- Ejecutividad de las resoluciones sancionadoras.

 El artículo 90.3 y el apartado b) del artículo 98 de la Ley 39/2015 introducen una importante y sorprendente novedad, al menos para mí:

 “Artículo. 90. Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores.

  1. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva (…)”

  Artículo 98 b):

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:

“Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición”.

 Por tanto, en el caso de las resoluciones administrativas de naturaleza sancionadora, las mismas no serán inmediatamente ejecutivas. La resolución no será ejecutiva hasta tanto no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa. Toda una novedad.

 

 

5.- Eliminación del plazo para recurrir contra el silencio administrativo.

Se trata de otra novedad de mucho alcance, y con influencia inmediata en la práctica profesional de los abogados.

La novedad es que desaparece el plazo para presentar un recurso administrativo ordinario (alzada o reposición), contra los actos presuntos o que se producen por silencio administrativo.

Estos actos presuntos serán recurribles en cualquier momento desde que se produzca el silencio.

Mi opinión es que este cambio legislativo tiene como base la obligación de la Administración de resolver todos y cada uno de los procedimientos administrativos. El silencio administrativo es en puridad, una “ficción” jurídica, cuyo sentido es únicamente permitir al administrado recurrir contra la decisión presunta, o entender reconocido un derecho a la vista de la falta de cumplimiento de la Administración de su obligación de resolver expresamente. Pero esta ficción no sustituye al acto administrativo expreso, ni dispensa a la Administración de su obligación de resolver. Por tanto, entiendo que dado que en realidad el silencio no produce un acto administrativo, el legislador no ha querido limitar temporalmente la presentación de un recurso administrativo.

Contra la “indefensión” que podría argumentarse contra esa facultad de recurso sine die la Administración tiene un remedio muy sencillo: dictar un acto administrativo expreso.

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Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.

Defensa jurídica de la administración y empleados públicos

El pasado día 6 de mayo de 2015 entró en vigor la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia. Es por ello que en Decisio Consulting SLP consideramos interesante efectuar una breve reseña sobre la Ley y en particular, en relación con las principales novedades introducidas respecto de su predecesor, el Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.

En el preámbulo de la ley encontramos algunos de los objetivos de la misma: Agilizar los trámites en el ámbito de ordenación territorial y urbanístico, de forma que las actividades económicas que para su implantación precisen de licencias, puedan hacerlo en el menor tiempo posible sin pérdida de garantías. Adaptar la legislación regional a la normativa estatal dictada durante los últimos años y, en particular, a la Ley de Suelo estatal aprobada en 2007 y su posterior reforma de 2013, a través de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y finalmente mejorar determinados aspectos que, a la vista de la experiencia de últimos años, se ha constatado que estaban imprecisas o insuficientemente reguladas, a los que nos referiremos posteriormente.

El objeto del texto legal es el mismo que el de su antecesor, esto es, “la regulación de la ordenación del territorio, la ordenación del litoral y de la actividad urbanística n la Región de Murcia para garantizar, en el ámbito de un desarrollo sostenible, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y la protección de la naturaleza, el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y la protección del patrimonio cultural y del paisaje.”

A título meramente informativo apuntaremos que la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia se trata de un texto legal relativamente extenso, que cuenta con 41 artículos más que su predecesor, y una sistemática que, a mi juicio, resulta en su mayor parte, aceptable e intuitiva. La norma se estructura en 300 artículos, 4 Disposiciones Adicionales, 6 Disposiciones Transitorias, 1 Disposición Derogatoria y 2 Disposiciones Finales.

Siendo la nueva norma un texto legal continuista, sí conviene destacar algunas modificaciones y novedades introducidas que, por su trascendencia, deberán ser tenidas en cuenta por todos los operadores en el futuro. Comentaremos algunos de ellos:

Aunque no se modifican, en esencia, las categorías de suelo urbano, el suelo urbano consolidado se identifica plenamente con el suelo urbanizado de la ley Estatal. Del mismo modo, respetando la terminología utilizada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo,se diferencian las U.A. en suelo urbano sin consolidar (nueva urbanización) de las U.A. en suelo consolidado (reurbanización o dotación).

Se ha revisado y matizado también la definición de todas las categorías de suelo no urbanizable, destacando entre todas ellas la del inadecuado: “Suelo no urbanizable inadecuado para su transformación urbanística. Justificado como tal por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales o por la necesidad de garantizar un desarrollo sostenible del territorio, de acuerdo con el modelo de desarrollo urbano y territorial definido por el planeamiento. Se incluirán en esta categoría los terrenos que no resulten necesarios o idóneos para su transformación urbanística.”

En materia de planeamiento urbanístico, me han llamado la atención, por su alcance, y su impacto en la práctica diaria, las siguientes:

Se ha regulado la dotación mínima de sistema general de equipamientos de titularidad pública según la población del municipio, estableciéndose tres niveles según su población: menos de 20.000 habitantes: 4 m2 por cada 100 m2,  hasta 100.000: 8 m2 por cada 100 m2 y más de 100.000 habitantes, 13 m2 por cada 100 m2. También se ha modificado la graduación de la dotación de equipamientos locales, que ahora se fija en función del aprovechamiento (en lugar de un porcentaje de suelo) para todos los usos, residencial y actividad económica y los mixtos en la proporción que el plan general establezca. Sin duda esta medida puede ayudar a la simplificación de su aplicación.

Especialmente interesante me parece la regulación contenida en el artículo 147 en el que, al fin,  se detallan los sujetos legitimados para la elaboración de los planes parciales de iniciativa particular. Este artículo, totalmente novedoso, y que aporta sin duda seguridad jurídica en la materia, atribuye dicha legitimación a distintos propietarios (o no) en función del sistema de gestión urbanística del ámbito, lo cual tiene además toda la lógica.

Otro acierto sin duda lo encontramos, a mi juicio,  en el artículo 74 denominado “Participación de la comunidad en las plusvalías”:  “La cesión de suelo no destinado a vivienda de protección pública se podrá sustituir, por mutuo acuerdo, por su valor equivalente establecido en la legislación vigente, con destino a las finalidades propias del patrimonio público de suelo.” A diferencia de lo que ocurría con el ya derogado texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, la previsión expresa y la literalidad del precepto permite efectuar la sustitución, con plenas garantías, cualquiera que sea el sistema de gestión urbanística empleada.

Interesante también es la nueva redacción de la regulación de la cédula de urbanización, obligatoria ahora para cualquier desarrollo en suelo urbanizable sin sectorizar, así como los avances de planeamiento.

Muy confusa es la fórmula empleada por el legislador regional para la regulación de la reserva de vivienda de protección pública. En resumen, podríamos concluir lo siguiente:

En suelo urbano consolidado no se exige reserva de suelo para VPP, ya que no hay actuaciones de nueva urbanización. En suelo urbano sin consolidar y suelo urbanizable(*), se establecen dos

opciones para la distribución de la reserva del 30% de aprovechamiento residencial para VPP: a) Cesión proporcional de aprovechamientos entre Ayuntamiento (3%) y propietarios (27%) b) Cesión opcional: solo VPP (20%) al Ayuntamiento y 10% propietarios

** Y ojo que estas reservas solo serían exigibles sobre los incrementos de aprovechamiento producidos tras el 1/7/2008, conforme se establece en la disposición adicional 4ª y la moratoria de la D.T.4ª

En materia de gestión urbanística sin duda la medida estrella es que se prohibe que los convenios urbanísticos tengan por objeto modificar el planeamiento para cambiar la clasificación del suelo (salvo el supuesto del suelo no urbanizable inadecuado que no es objeto de protección). Resulta difícil determinar si esta es la medida adecuada para evitar algunos desmanes urbanísticos cometidos en años pasados. Dejemos aparcada por el momento, y para futuros artículos, tan controvertida cuestión….

Muy interesante y acertada también me parece la introducción del  régimen de “fuera de norma” para edificaciones no incluidas en fuera de ordenación pero que incumplen alguna condición normativa.

Respecto a la intervención administrativa y la autorización de actuaciones, se crean los denominados genéricamente “títulos habilitantes de naturaleza urbanística”, dentro de los cuales figura la licencia urbanística, la declaración responsable y la comunicación previa en materia de urbanismo. Se restringen al máximo los supuestos de licencia urbanística, pero a mi juicio, a priori, la nueva regulación y sobre todo la distinción de qué tipo de título habilitante requiere cada actuación  va a generar bastantes dudas y la correspondiente conflictividad judicial.

Finalmente, en el ámbito de la disciplina urbanística, el nuevo texto efectúa una sustancial modificación de la protección de la legalidad urbanística y del procedimiento sancionador, que será, sin duda, bien valorada por aquellos empleados públicos encargados de la tramitación de los procedimientos sancionadores. Si en el TRLSRM el procedimiento se articulaba sobre piezas separadas (con la consecuente dificultad e inseguridad en la tramitación), el nuevo procedimiento y pasa a ser de naturaleza única.

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La cláusula “asuntos de interés común” del art. 56 de la LBRL en su redacción “post reforma local”.

Tras el primer mes de vigencia de la Reforma Local, centrado fundamentalmente en el debate sobre las retribuciones de autoridades y personal eventual, y en la “hoja de ruta” marcada por la Ley para la verificación de eficiencia financiera en la prestación de los servicios y eventual “provincialización” de los mismos, empiezan a plantearse las primeras cuestiones de fondo relacionadas con el grueso “reformista” de la Ley, fundamentalmente, la revisión del marco competencial, y las prevenciones frente al desarrollo por parte de los entes locales de competencias “impropias”.

Las voces más “talibanas”, pronto han empezado a pronunciarse en los mentideros político-administrativos en torno a los efectos de la entrada en vigor sobre las actuaciones desarrolladas en fraude del nuevo marco competencial (excepción hecha de las expresamente resueltas en disposiciones transitorias -salud y servicios sociales-), llegando a postular la radical ilegalidad de cualquier gasto efectuado en ámbitos no expresamente contemplado como competencia propia o delegada (sirva de ejemplo prototípico, el fomento del empleo), incluso cuando éste se materialice a través de instrumentos de cooperación interadministrativa –esencialmente convenios y programas de subvención-, los que se han llegado a tachar de nulos de pleno derecho.

Convendría mantener cierta prudencia, y antes de realizar dramáticos anuncios sobre efectos drásticos, bucear en la propia normativa a la búsqueda de respuestas y posibles soluciones a los conflictos planteados. A éste respecto, entendemos que el nuevo texto del art. 56 de la LBRL, marca el camino a seguir en relación a la práctica mayoría de las situaciones verificables en los ayuntamientos de España, que vienen desarrollando actuaciones prestacionales en ámbitos competenciales Estatales y/o Autonómicos, que, conforme a ciertos titulares y eslóganes, la nueva norma convertiría en territorio vedado para la intervención de los Municipios.

“La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o los convenios administrativos que suscriban.”

En una interpretación racional del citado precepto, la entrada en vigor no supondría, de forma automática, la ilegalidad de cualquier actuación de gasto relativa a competencias impropias, ni mucho menos la nulidad o invalidez de programas y convenios vigentes, por los que se facilitara la participación, técnica, administrativa o económica de los entes locales, en el desarrollo de competencias propias de otros niveles administrativos, siempre y cuando se tratara de actuaciones o prestaciones orientadas al desarrollo de “asuntos de interés común” del ente local y del titular de la competencia.

Este concepto, el de “interés común” es la piedra angular sobre la que, a nuestro juicio debiera pivotar la necesaria acción concertada de revisión, regularización y formalización de la práctica mayoría de las realidades colaborativas entre administraciones en el desarrollo de prestaciones a los ciudadanos, previa a la asunción de decisiones más drásticas.

Sin perjuicio de la poca fortuna del  legislador al ofrecer como cierre a uno de los elementos más polémicos de la norma un concepto jurídico indeterminado no asentado jurisprudencial o doctrinalmente como el de “interés común”, cualquier interpretación que podamos hacer, a primera vista, podría llevarnos razonablemente a entender que, si la ley permite, además del ejercicio de las competencias propias y delegadas, la participación en convenios de colaboración y consorcios reguladores de mecanismos de cooperación técnica, administrativa y financiera entre dos entes administrativos en materias de “interés común”, dicho concepto es más amplio que el de “servicios locales” “competencias propias” o “competencias delegadas”, habilitando la participación de los entes locales en el desarrollo de servicios y competencias propias de otras administraciones, siempre que se verificara un interés propio del municipio en su correcto desarrollo o prestación.

Cabría concluir que, a la vista del artículo, y sin perjuicio del exigente régimen de requisitos que para ambas administraciones supone tanto el propio art. 56 citado (comunicación previa a otras administraciones “interesadas” –seguimos con los conceptos poco claros-, verificación del cumplimiento del principio de estabilidad y justificación razonada de la orientación de la actividad colaborativa a la supresión de duplicidades y racionalidad administrativa), como el general previsto por el art. 57 (el, seguro, más conflictivo requisito de la garantía de la financiación autonómica con cargo a tributos cedidos) las entidades locales estaría habilitadas para conveniar con Autonomías o Administración del Estado, la continuidad en el desarrollo de actuaciones en ejercicio de  competencias propias de éstas últimas, a través de tales convenios, los cuales podrían contemplar –sin más (ni menos) límite que la estabilidad presupuestaria y la verificación previa de la racionalidad y no duplicidad de la actuación desarrollada-, la participación de los entes locales en la financiación de dichas actividades (que otro sentido cabría otorgar a la posibilidad de cooperación “económica”) o en la adscripción a la misma de medios personales o materiales propios, siempre y cuando nos halláramos ante asuntos de interés concurrente con el Municipal.

 

Así mismo, entendemos que ésta posibilidad, obligaría a las entidades locales afectadas, como primer paso, a agotar las vías conveniadas que permitieran “salvar” esas actuaciones, antes de, cómo tanto hemos oído estos días, coger las llaves  y enviarlas a la Consejería competente. Por todo ello, el antes mencionado radical y unívoco efecto de invalidez o nulidad de actos asociado a la entrada en vigor de la norma, entendemos que quedaría fuertemente matizado por la posibilidad de solución analizada, ello no obstante, la aplicación de los anteriores mecanismos de solución requerirá de un grado de diligencia en el cumplimiento de las normas, así como de compromiso, lealtad y esfuerzo por parte de las distintas administraciones ciertamente elevado.

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Decreto-Ley 6/2013 de la Junta de Andalucía de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda en clave Municipal

En el BOJA de fecha 11.04.13. ha sido publicado el Decreto-Ley 6/2013 de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda.

Sin entrar en el generalizado debate jurídico y político que llena la red en torno al Decreto-Ley de la Junta (aquí tenéis un análisis general del mismo y sus medidas) a que se refiere esta entrada, nos centraremos en el análisis de las principales implicaciones que del mismo se derivan para los Ayuntamientos, que el decreto caracteriza como pieza clave en la ejecución de las medidas que contempla.

Así, el eje central del Decreto es la introducción de dos nuevos Títulos VI y VII en la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía. En el Título VI, se introduce y regula el concepto de vivienda en desuso o deshabitadas (definidas por el art. 25 del texto legal).

Pues bien, el texto legal deposita sobre los hombros municipales buena parte de la carga administrativa de la implementación del decreto, al disponer, en su art. 29, la obligación municipal de facilitar “información procedente del último censo municipal o padrón de habitantes respecto de las viviendas en las que, conforme a las hojas padronales, no conste inscrita persona alguna”.

De la lectura del primer párrafo pudiera entenderse que se trata de una simple cesión de información sin mayor proceso, no obstante, la exigencia de que se indique, para cada una de las fincas, “al menos, su ubicación concreta, su referencia catastral y el nombre, apellidos, razón social, CIF o NIF y domicilio de su titular o titulares” -salvo que el Ayuntamiento disponga de una base centralizada que combine los datos de catastro y padrón municipal- exigirá de una -tan útil a fines estadísticos propios como no exenta de dificultad- tarea de recopilación y contraste de datos.

La, previsiblemente, costosa participación municipal en el desarrollo de las políticas autonómicas de vivienda se ve “compensada” mediante la integración del concepto tributario de vivienda desocupada (previsto por el Texto Refundido de Ley de Haciendas Locales en su art. 71.4), por extensión de la aplicación del propio de vivienda deshabitada del texto legal andaluz.

Así lo hace el decreto cuando, en el art. 39.2 que introduce en la LRDVA, dispone que, de la resolución de los expedientes declarativos de la condición deshabitada de la vivienda se dará cuenta a los Ayuntamientos “a fin de que por el mismo se proceda, en su caso, a la aplicación del recargo del Impuesto de Bienes Inmuebles conforme establece la ley reguladora de este tributo”.

No obstante, dicha compensación puede verse frustrada por el cuestionable, y a buen seguro cuestionado a la vista de las primeras reacciones, título competencial de la Junta para proceder al desarrollo reglamentario de una ley estatal dictada en ámbito competencial reservado y aún hoy no desarrollada reglamentariamente.

Ya en su día, fue doctrinalmente cuestionada la operatividad de una previsión legal como la contenida en el TRLHL, necesitada para su aplicación de un desarrollo reglamentario, en principio -cuestión no exenta de debate-, reservado al Estado que pese al tiempo transcurrido con la ley en vigor, nunca se llegó a producir. Esta falta de desarrollo, hasta ahora, había hecho infructuosos aquellos intentos municipales de autoregulación al amparo de la competencia normativa municipal en materia tributaria, los cuales han quedado en su mayor parte como un mero desiderátum condicionado en su vigencia a un futuro desarrollo reglamentario que nunca ha llegado (excepción hecha del País Vasco, cuyo desarrollo normativo se produjo al amparo de su especial régimen foral).

Si es esa la intención del legislador con su pronunciamiento o si por el contrario se trata de un verdadero órdago legislativo, lo iremos viendo con la aplicación del decreto. Hasta entonces, quedamos a la expectativa, pero lo único que podemos afirmar es que, frente a las cargas administrativas para los Ayuntamientos, que sí que están bien a las claras, las medidas que pudieran tener una repercusión tributaria favorable para éstos, además de exigir un elevado grado de compromiso político (siendo el recargo de IBI potestativo) con el sentido de las medidas habilitadas por el Decreto que quizás no en todos los casos sea sencillo, son de una incierta efectividad en su futura aplicación pues, aparte el conflicto competencial normativo, la misma quedará condicionada a la efectividad de la Junta en el desarrollo ulterior de los procedimientos de declaración de vivienda desocupada.

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Reflexiones sobre la reforma local

En las últimas semanas se multiplican las noticias sobre la reforma de las bases del régimen local que el Gobierno está preparando, incrementándose a la par la preocupación en los operadores municipales por el camino que dicha reforma tomará cuando se manifieste en instrumentos legislativos, a la vista de la información que se va conociendo relación al sentido y finalidad de dicha reforma, y a la vista de la reciente, y fallida, experiencia de las sucesivas normas emitidas siempre en clave “anticrisis” y “antiendeudamiento”, con resultados decepcionantes en la mayoría de los casos por su naturaleza parcial, “remendona”, y en general poco útil a la necesaria e indiscutible, reforma de las entidades locales, y particularmente, de los Ayuntamientos.

Si algo ha caracterizado a las actuaciones previas y (por lo que se intuye) las que se avecinan, es por partir de un axioma: la incapacidad de los propios entes locales para proceder a su reforma y a la corrección de los (innegables) vicios en que, en mayor o menor medida, han venido incurriendo en los años precedentes.

Así, la política del Estado respecto a las entidades locales, durante el período de crisis económica, se ha materializado en un conjunto de medidas legislativas orientadas fundamentalmente al ajuste presupuestario, las cuales han sido, bien impuestas desde el Estado con caracter unívoco e innegociable, cuando las decisiones se tomaban en ejercicio de competencias legislativas propias del Estado (reducciones retributivas, jornada laboral), o bien exigidas a cambio de caramelos irrechazables -como el reciente Plan de Pago a proveedores-, cuando trascendían los ámbitos propios de la competencia estatal restringiendo la autonomía municipal consagrada por la Constitución.

En el que parece último empujón a la reforma local, emprendido por el Gobierno a través de la constitución de una comisión “auditora” de las AAPP, y la apertura de una línea bilateral de negociación con PSOE y FEMP, se viene repitiendo, cual mantra, desde fuentes gubernamentales que el trabajo de preparación previo a la reforma encomendado a la citada comisión, se orienta a la supresión de duplicidades (el tan mediaticamente efectivo como desconocedor del último siglo de Derecho Administrativo “1 administración – 1 competencia”), previo análisis de la eficiencia económica, siempre centrada en la perspectiva ingreso-gasto, sin contemplar otros elementos de mayor eficiencia y eficacia en la prestación  de servicios púbicos/ejercicio de competencias por parte de los Ayuntamientos frente a otras administraciones que quizás puedan disponer de financiación adecuada para ello.

La información del Consejo de Ministros relativa al informe del Ministerio de Hacienda sobre la reforma legislativa, parece así mismo indicarnos que la consecuencia más visible de la reforma será el reforzamiento de los  órganos de Gobierno Local de nivel Intermedio (Diputaciones, Cabildos…) a costa de las Mancomunidades y de los municipios de menos de 20.000 habitantes a los que serán “sustraídas” aquellas competencias y servicios que no sean capaces de prestar de forma eficiente. Otros anuncios (como el consabido 1 administración – 1 competencia, o la “garantía” de que las asunciones de competencias por los Municipios tendrán la financiación que necesiten para que no gasten más de lo que ingresen) suenan a buenas intenciones más que otra cosa. De lo que nos cuenta el Gobierno, y de lo que destila la información cabe hacer varias valoraciones:

1º) Debemos denunciar la injusticia intrínseca del planteamiento de base de la reforma. Resulta manifiestamente injusto para los Ayuntamientos que el gobierno funde la reforma local en un análisis del statu-quo actual, obviando tanto la excepcionalidad del mismo (tanto en la perspectiva del ingreso como la del gasto), como el camino precedente para la llegada a ésta situación (con la consecuente atribución y reparto de responsabilidades).

Cabe plantearse si es inteligente y útil plantear como preludio a la reforma un supuesto estudio o auditoría al respecto de si la administración municipal y los servicios que ésta presta, tal y como han quedado definidos tras la mayor etapa de crecimiento económico de la historia de España, se pueden financiar con los ingresos existentes en el punto más bajo de una de las peores crisis económicas de la historia de españa, cuando todos sabemos que la respuesta es negativa, y si tras esta pregunta “viciada” no se esconde la búsqueda de una coartada para la toma de una decisión preconcebida al respecto de nuestro modelo municipal.

2º) Parece igualmente injusto que la revisión pivote en torno a los Ayuntamientos como administración “a reducir”. Así, aunque el análisis de duplicidades alcanza a la totalidad de las administraciones, para la única para la que se anuncian consecuencias ante el descubrimiento de “desempeños ineficientes” es para la administración local, no admitiendo siquiera como opción la posibilidad de que una administración sea la más eficiente en la prestación de un servicio o el ejercicio de una competencia, y que su déficit financiero derive precisamente de la apropiación de otra administración territorial de financiación que no les es propia.

3º) Por último, y sin perjuicio de que el frontispicio de la reforma recoge en letras capitulares la autonomía municipal y la democracia de los Municipios como principios inspiradores, no puede ocultar una cierta “querencia” del actual Gobierno por el reforzamiento de la estructura municipal intermedia como herramienta para la introducción de eficacia presupuestaria en la gestión de los servicios públicos, asumiendo, cual acto de fe, una cierta bondad o virtud en el alejamiento respecto al ciudadano de los centros de decisión política.

Si es esa la convicción del Gobierno, y no nos puede caber duda al respecto a la vista de los mensajes que se lanzan, ¿qué necesidad hay de seguir “auditando al muerto”?. Está claro que es un modelo aceptable y válido en la teoría y en la práctica comparada, pero como todo modelo representa una opción y su asunción no es ni inocente, ni imperativa o indisponible. Se trata de una elección que corresponde a nuestros gobernantes, uienes no tienen por qué convencernos respecto a la existencia de motivos o razones que conviertan lo que no es sino es una decisión en una necesidad inaplazable a la que se han visto abocados, pues ello implica una renuncia a lo que precisamente es la esencia del Gobierno, la elección entre las opciones que se nos ofrecen para la solución a los problemas.

Precisamente por eso, porque no es cierta la existencia de motivos irrenunciables que hagan necesaria una determinada opción, cuando de los modelos administrativos e institucionales de organización del Estado es de lo que se habla, es por lo que debemos ser firmes en la exigencia a nuestros Gobernantes de que expongan de forma razonada los motivos que justifiquen esa opción, por qué entiende que es la mejor o la menos mala de las posibles, sin que sea un motivo válido la afirmación obvia de que los Ayuntamientos gastan más de lo que ingresan.

Para ello, volviendo al principio de nuestra crítica, deberían darse dos pasos atrás y ampliar un poco la perspectiva del problema, buscando identificar el por qué de la actual situación financiera de los Ayuntamientos, planteandose ciertas preguntas:

¿Cuantas de las causas directas o inmediatas del desequilibrio vinculadas al gasto, han sido a su vez consecuencia directa e inmediata de decisiones propias y autónomas de los Ayuntamientos?

¿Cuantas de ellas no han sido sino la directa consecuencia sobre la vida municipal de decisiones facilitadas, orientadas o directamente impuestas administraciones territoriales superiores?

¿Puede la experiencia del municipalismo español (constitucional y pre-constitucional) permitirnos sostener sin quiebra intelectual, esa supuesta mayor virtud en el alejamiento del ciudadano de los ámbitos de decisión municipal?

Asumiendo que las mancomunidades, tal y como han sido conceptuadas, y los Municipios de determinadas dimensiones, tal y como han terminado por conceptuarse, resultan un modelo fallido, ¿puede sostenerse por contra que las Diputaciones Provinciales, tal y como están conceptuadas en la actualidad, son un modelo institucional, administrativo y de gestión ejemplar que merezca la confianza ciega del Estado como motor de la reforma local?

 

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Desarrollo RDL 4/2012. Plan de Ajuste. Modelo. Hoja Excel.

Siguiendo el enlace adjunto podéis encontrar la Hoja Excel que hemos elaborado sobre la base del Modelo de Plan de Ajuste publicado en la O.M. del Ministerio de Hacienda y AAPP publicada el viernes.

 

Si observárais cualquier error o tenéis cualquier duda o comentario al respecto, no dudéis en contactar con nosotros.