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Reflexiones sobre la reforma local

En las últimas semanas se multiplican las noticias sobre la reforma de las bases del régimen local que el Gobierno está preparando, incrementándose a la par la preocupación en los operadores municipales por el camino que dicha reforma tomará cuando se manifieste en instrumentos legislativos, a la vista de la información que se va conociendo relación al sentido y finalidad de dicha reforma, y a la vista de la reciente, y fallida, experiencia de las sucesivas normas emitidas siempre en clave “anticrisis” y “antiendeudamiento”, con resultados decepcionantes en la mayoría de los casos por su naturaleza parcial, “remendona”, y en general poco útil a la necesaria e indiscutible, reforma de las entidades locales, y particularmente, de los Ayuntamientos.

Si algo ha caracterizado a las actuaciones previas y (por lo que se intuye) las que se avecinan, es por partir de un axioma: la incapacidad de los propios entes locales para proceder a su reforma y a la corrección de los (innegables) vicios en que, en mayor o menor medida, han venido incurriendo en los años precedentes.

Así, la política del Estado respecto a las entidades locales, durante el período de crisis económica, se ha materializado en un conjunto de medidas legislativas orientadas fundamentalmente al ajuste presupuestario, las cuales han sido, bien impuestas desde el Estado con caracter unívoco e innegociable, cuando las decisiones se tomaban en ejercicio de competencias legislativas propias del Estado (reducciones retributivas, jornada laboral), o bien exigidas a cambio de caramelos irrechazables -como el reciente Plan de Pago a proveedores-, cuando trascendían los ámbitos propios de la competencia estatal restringiendo la autonomía municipal consagrada por la Constitución.

En el que parece último empujón a la reforma local, emprendido por el Gobierno a través de la constitución de una comisión “auditora” de las AAPP, y la apertura de una línea bilateral de negociación con PSOE y FEMP, se viene repitiendo, cual mantra, desde fuentes gubernamentales que el trabajo de preparación previo a la reforma encomendado a la citada comisión, se orienta a la supresión de duplicidades (el tan mediaticamente efectivo como desconocedor del último siglo de Derecho Administrativo “1 administración – 1 competencia”), previo análisis de la eficiencia económica, siempre centrada en la perspectiva ingreso-gasto, sin contemplar otros elementos de mayor eficiencia y eficacia en la prestación  de servicios púbicos/ejercicio de competencias por parte de los Ayuntamientos frente a otras administraciones que quizás puedan disponer de financiación adecuada para ello.

La información del Consejo de Ministros relativa al informe del Ministerio de Hacienda sobre la reforma legislativa, parece así mismo indicarnos que la consecuencia más visible de la reforma será el reforzamiento de los  órganos de Gobierno Local de nivel Intermedio (Diputaciones, Cabildos…) a costa de las Mancomunidades y de los municipios de menos de 20.000 habitantes a los que serán “sustraídas” aquellas competencias y servicios que no sean capaces de prestar de forma eficiente. Otros anuncios (como el consabido 1 administración – 1 competencia, o la “garantía” de que las asunciones de competencias por los Municipios tendrán la financiación que necesiten para que no gasten más de lo que ingresen) suenan a buenas intenciones más que otra cosa. De lo que nos cuenta el Gobierno, y de lo que destila la información cabe hacer varias valoraciones:

1º) Debemos denunciar la injusticia intrínseca del planteamiento de base de la reforma. Resulta manifiestamente injusto para los Ayuntamientos que el gobierno funde la reforma local en un análisis del statu-quo actual, obviando tanto la excepcionalidad del mismo (tanto en la perspectiva del ingreso como la del gasto), como el camino precedente para la llegada a ésta situación (con la consecuente atribución y reparto de responsabilidades).

Cabe plantearse si es inteligente y útil plantear como preludio a la reforma un supuesto estudio o auditoría al respecto de si la administración municipal y los servicios que ésta presta, tal y como han quedado definidos tras la mayor etapa de crecimiento económico de la historia de España, se pueden financiar con los ingresos existentes en el punto más bajo de una de las peores crisis económicas de la historia de españa, cuando todos sabemos que la respuesta es negativa, y si tras esta pregunta “viciada” no se esconde la búsqueda de una coartada para la toma de una decisión preconcebida al respecto de nuestro modelo municipal.

2º) Parece igualmente injusto que la revisión pivote en torno a los Ayuntamientos como administración “a reducir”. Así, aunque el análisis de duplicidades alcanza a la totalidad de las administraciones, para la única para la que se anuncian consecuencias ante el descubrimiento de “desempeños ineficientes” es para la administración local, no admitiendo siquiera como opción la posibilidad de que una administración sea la más eficiente en la prestación de un servicio o el ejercicio de una competencia, y que su déficit financiero derive precisamente de la apropiación de otra administración territorial de financiación que no les es propia.

3º) Por último, y sin perjuicio de que el frontispicio de la reforma recoge en letras capitulares la autonomía municipal y la democracia de los Municipios como principios inspiradores, no puede ocultar una cierta “querencia” del actual Gobierno por el reforzamiento de la estructura municipal intermedia como herramienta para la introducción de eficacia presupuestaria en la gestión de los servicios públicos, asumiendo, cual acto de fe, una cierta bondad o virtud en el alejamiento respecto al ciudadano de los centros de decisión política.

Si es esa la convicción del Gobierno, y no nos puede caber duda al respecto a la vista de los mensajes que se lanzan, ¿qué necesidad hay de seguir “auditando al muerto”?. Está claro que es un modelo aceptable y válido en la teoría y en la práctica comparada, pero como todo modelo representa una opción y su asunción no es ni inocente, ni imperativa o indisponible. Se trata de una elección que corresponde a nuestros gobernantes, uienes no tienen por qué convencernos respecto a la existencia de motivos o razones que conviertan lo que no es sino es una decisión en una necesidad inaplazable a la que se han visto abocados, pues ello implica una renuncia a lo que precisamente es la esencia del Gobierno, la elección entre las opciones que se nos ofrecen para la solución a los problemas.

Precisamente por eso, porque no es cierta la existencia de motivos irrenunciables que hagan necesaria una determinada opción, cuando de los modelos administrativos e institucionales de organización del Estado es de lo que se habla, es por lo que debemos ser firmes en la exigencia a nuestros Gobernantes de que expongan de forma razonada los motivos que justifiquen esa opción, por qué entiende que es la mejor o la menos mala de las posibles, sin que sea un motivo válido la afirmación obvia de que los Ayuntamientos gastan más de lo que ingresan.

Para ello, volviendo al principio de nuestra crítica, deberían darse dos pasos atrás y ampliar un poco la perspectiva del problema, buscando identificar el por qué de la actual situación financiera de los Ayuntamientos, planteandose ciertas preguntas:

¿Cuantas de las causas directas o inmediatas del desequilibrio vinculadas al gasto, han sido a su vez consecuencia directa e inmediata de decisiones propias y autónomas de los Ayuntamientos?

¿Cuantas de ellas no han sido sino la directa consecuencia sobre la vida municipal de decisiones facilitadas, orientadas o directamente impuestas administraciones territoriales superiores?

¿Puede la experiencia del municipalismo español (constitucional y pre-constitucional) permitirnos sostener sin quiebra intelectual, esa supuesta mayor virtud en el alejamiento del ciudadano de los ámbitos de decisión municipal?

Asumiendo que las mancomunidades, tal y como han sido conceptuadas, y los Municipios de determinadas dimensiones, tal y como han terminado por conceptuarse, resultan un modelo fallido, ¿puede sostenerse por contra que las Diputaciones Provinciales, tal y como están conceptuadas en la actualidad, son un modelo institucional, administrativo y de gestión ejemplar que merezca la confianza ciega del Estado como motor de la reforma local?

 

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El RDL 8/2011: Otra Lex Omnibus (y van…).

El esperado Real Decreto Ley regulador del “techo de gasto” y de la nueva línea de financiación ICO a Ayuntamientos ha resultado ser una nueva Lex Omnibus comprensiva de un conjunto inconexo de medidas y modificaciones legislativas que tiene por principal destinatario la administración local -pese a que la “fama” haya sido conquistada por las medidas relativas al régimen de los embargos derivados de ejecuciones hipotecarias-, abundando en la ya caótica situación del Régimen Administrativo Local Español. Dichas medidas pueden agruparse en 3 bloques temáticos, en lo que respecta a la administración local:

A) Finanzas: A lo largo del Capítulo II del RDL, se desarrollan las dos secciones relativas a las dos decisiones ya mencionadas al inicio de ésta entrada:

1º) La regulación del, tan traído, “techo de gasto” de las administraciones locales, con la única consecuencia prevista para su ruptura, de la necesaria adopción de “medidas extraordinarias” por parte de la administración responsable

2º) La regulación de una nueva línea de préstamos ICO para financiar el pago de deudas con autónomos y PYMES, el cual ha sido objeto de análisis en nuestra entrada anterior.

(Siguiendo el enlace puede acceder al extracto del contenido relevante, en ésta materia, del RDL)

B) Urbanismo y Ordenación de la Edificación: Bajo epígrafes tan crípticos -y poco evocadores de su contenido real- como el de “Medidas para el fomento de las actuaciones de rehabilitación” o “Seguridad Jurídica en Materia Inmobiliaria”, el RDL contiene en sus Capítulos IV y V una serie de disposiciones normativas y modificaciones legislativas de gran trascendencia en los ámbitos de la gestión urbanística y de la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, cuya definitiva implementación con la normativa autonómica no estará, seguro, exenta de conflictividad. Con el habitual carácter enciclopédico de las más recientes legislaciones estatales, el RDL toca cuestiones muy diversas, entre las que destacan:

1º) La modificación del régimen del silencio administrativo en el ámbito de la intervención administrativa en el uso del suelo, consagrando, con caracter general, y sin excepción, el sentido negativo del silencio (art. 23) en relación a todo procedimiento de “conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo según la legislación de ordenación territorial y urbanística” en relación a  “actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo que se indican a continuación” entre los que se incluyen la práctica totalidad de los habituales, incluyendo movimiento de tierras, tala de árboles, edificación de viviendas de nueva planta, instalaciones provisionales y primera ocupación de edificaciones).

2º) La regulación (arts. 17-20) de las denominadas “actuaciones de regeneración urbana”, caracterizadas como, en apariencia, un (nuevo?) instrumento de gestión urbanística específico para la ejecución de actuaciones de reforma de áreas urbanas deterioradas. Precisar qué aporta, este concepto, a las diversas regulaciones autonómicas, que en su mayoría prevén instrumentos análogos requiere de un análisis más detenido, pero a simple vista asalta la duda del conflicto competencial.

3º) La imposición modulable por normativa autonómica de una Inspección Técnica de Edificios a los 50 años de su construcción. Cuestión ésta que viene a acoger en el régimen estatal las soluciones incorporadas anteriormente por algunas legislaciones autonómicas como la Valenciana.

4º) Por último, los arts. 24 y 25 del RDL, modifican diversos artículos de la Ley del Suelo Estatal de 2008, reguladores de la Declaración de Obra Nueva, y de la constancia registral de diversos actos y situaciones urbanísticas.

C) Simplificación Administrativa: Por último, el RDL en su capítulo VI contiene una serie de modificaciones normativas relativas a:

1º) El Sentido del Silencio en diversos trámites regulados por Leyes Sectoriales (art. 26 en relación al Anexo I).

2º) La consideración de registro público a los efectos de presentación de escritos dirigidos a cualquier administración de los que correspondan a Diputaciones Provinciales, Cabildos Insulares y Municipios de Gran Población, sin necesidad de suscribir convenio al efecto.

3º) La modificación de diversas normativas sectoriales en adaptación a la LES, en relación a licencias locales de actividad.

En conclusión, el RDL, en un articulado breve, contiene un conjunto tan amplio de medidas y modificaciones, algunas de ellas de especial trascendencia, que podemos aventurar a su respecto, y sin perjuicio del resultado final del mismo tras su confirmación parlamentaria, una “digestión administrativa” pesada.

Modificación de la Ley 8/2010 de 23 de junio de Régimen Local de la Comunidad Valenciana

Publicada en el BOE de fecha 25 de abril de 2011, breve reforma de la recientemente aprobada Ley 8/2010 de 23 de junio Ley de régimen local de la Comunidad Valenciana. La modificación afecta únicamente a los arts. 86.3 y 104.2 de la Ley y viene orientada a solucionar las discrepancias con la Administración del Estado Estado derivadas de la redacción original de dichos preceptos. 

Siga el enlace para ver el texto de la modificación.