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Desarrollo RDL 4/2012. Orden Ministerial HAP 507/2012. Modelos de certificados, solicitudes y Plan de Ajuste.Análisis.

Con varios días de retraso respecto al compromiso inicial (que fijaba su publicación el 12 de marzo), el Ministerio de Hacienda ha publicado la O.M. HAP 507/2012, en la que se recogen los modelos de solicitud y certificado de reconocimiento individualizado de deudas, relativos a aquellos acreedores que, cumpliendo con los requisitos objetivos del plan de pagos, no hubieran sido incluidos en la relación inicialmente remitida por los Ayuntamientos el pasado día 15. El contenido de la OM que quizás resulte de mayor interés sustantivo, es la aprobación del modelo de Plan de Ajuste, de necesaria aprobación para aquellos municipios que, por tener deudas vencidas, líquidas y exigibles a 31 de diciembre de 2011, no atendidas a la fecha y generadoras por tanto del derecho del contratista al cobro a través del mecanismo de financiación aprobado por el RDL 4/2012, con carácter previo a la integración del Ayuntamiento en el crédito sindicado suscrito por el Estado para la financiación del plan de pagos (sirva éste extremo para cuestionar las manifestaciones escuchadas y leídas respecto a las “renuncias” de algunas Corporaciones al Plan, renuncia que -frente a anteriores planes financieros y salvando el caso de que el Ayuntamiento no tuviera ninguna deuda que cumpliera con los criterios objetivos determinados en el RDL 4/2012, o dispusiera de capacidad para hacerles frente de forma inmediata– resulta del todo incompatible con el espíritu -y la letra- del Plan).

El modelo de Plan de Ajuste plantea, junto a un análisis estructurado de los datos económicos de partida en relación a los ingresos y gastos del Ayuntamiento y su proyección futura, una serie de categorías y conceptos de Ingreso y Gasto sobre las que podrán incidir las medidas de ajuste a implementar por la entidad local durante la vida del Plan, que se extenderá hasta el año 2022, estructuradas, con una sistemática cuestionable, en torno a “22 Medidas” de posible adopción. Respecto a cada una de las medidas planteadas, el ente local deberá cuantificar el efecto atribuido a la medida, proyectado en toda la vida del plan, y el fundamento normativo (estatal, autonómico o local) de cada una de las medidas.

La amplitud de las categorías disponibles, y el caracter abierto e indefinido de muchas de ellas, permite a las entidades locales la elaboración de un plan de ajuste adaptado a cada realidad municipal, a las concretas necesidades de cada entidad. La capacidad de adaptación de las medidas, sin embargo, vendrá muy limitada por el trabajo previo que hubiera realizado la concreta entidad local. Aquellas que, por obligación legal o decisión política, hubieran realizado estudios y aprobado planes de estabilidad previamente, podrán limitarse, en buena lógica a proyectar la efectividad de dichos planes sobre el nuevo escenario (2012-2022) propuesto por el RDL. En aquellos casos en los que dicha labor previa no hubiera sido realizada, se hubiera revelado errónea, o viniera basada en criterios y políticas opuestos a los de quien ahora ocupe el Gobierno, la premura de tiempo va a dificultar la realización de un plan de ajuste que, adaptado a las realidades municipales, sirva para trasponer los criterios de gobierno a la planificación financiera de la entidad.

Por último, la forma de afrontar la elaboración del Plan por los equipos de gobierno (con la imprescindible asistencia de los servicios municipales afectados y esencialmente de la Intervención Municipal), vendrá fuertemente condicionada a las necesidades de financiación del concreto ente local. Mientras que en situaciones de escaso endeudamiento -previo y en el marco del plan-, evidentemente el Gobierno tendrá mucha más libertad para seleccionar e implementar aquellas medidas que sean más adecuadas al éxito de la estabilización financiera, y se adapten mejor al concreto prisma político y programático del equipo de Gobierno que elabora el Plan. Pero, en aquellos casos en que el endeudamiento -previo y el necesitado en el marco del plan para ponerse al día con los proveedores- sea elevado, será imprescindible la adopción de medidas que afecten a todas las categorías contempladas, y su alcance será más restrictivo para la acción futura de gobierno, situación que haría recomendable (habida cuenta la pervivencia ultra-legislatura del Plan de Ajuste) la búsqueda de consensos que excedan la mera mayoría absoluta, en la inteligencia de que el plan de ajuste que se apruebe hoy, tendrá que desarrollarse durante 3 legislaturas.

 

Análisis de las medidas incorporadas al modelo. Procedemos a continuación a un análisis sistemático de las diversas medidas planteadas, agrupando las diversas medidas planteadas en torno a categorías o conceptos más genéricos para favorecer su visión y análisis conjunto.

 

A) Ingresos:

a) Tributos: Subidas tributarias, supresión de exenciones y bonificaciones voluntarias.En relación a medidas analizadas más adelante, específicas respecto a tasas y precios públicos, en principio nos centraremos en los impuestos. El grueso de ésta medida, por tanto, derivara de la subida de impuestos -lógicamente con los límites máximos definidos por la LHL- y de la supresión de exenciones y bonificaciones no impuestas por la ley reguladora del concreto impuesto.

b) Recaudación: Refuerzo de la eficacia de la recaudación ejecutiva y voluntaria. A cuyo respecto plantea como medida preferente el recurso a los convenios administrativos con servicios de recaudación autonómicos y estatales. En relación a ésta medida preferente el cálculo de la cuantificación se antoja simple bastando con el estudio de la diferencia entre las tasas de recaudación propias y las ofertadas por el organismo con el que se pretendiera conveniar. Por ello será necesario realizar una prosprección previa respecto a tales servicios públicos (algunos efectivamente con altísimas tasas de eficiencia, pero no todos por igual) o incluso de sus alternativas privadas, que también existen, con elevados niveles de eficiencia.

c) Inspección: Potenciar la inspección tributaria para descubrir hechos imponibles no gravados. Tanto en éste área como en la precedente, las medidas de reestructuración organizativa y retributiva y en general, de mejora de la eficiencia administrativa que también contempla el plan, pueden tener, al menos respecto al personal funcionario, mucha  más incidencia en el incremento de ingreso, que en la reducción efectiva de gasto. Así, la reducción de plantilla y reducción retributiva, que pueden parecer a priori la opción más satisfactoria, por su inmediatez, deben contemplarse siempre en contraposición a alternativas como la redistribución de efectivos o las modificaciones en la estructura retributiva, como mecanismos para lograr una mejora en la eficiencia, la cual generaría efectos inmediatos en áreas como la recaudación y la inspección.

d) Financiación eficiente de Servicios: Correcta financiación de tasas y precios públicos. El déficit expresivo del título, esconde una de las mayores áreas de trabajo del plan de ajuste, y una de las que mejores resultados pueden ofrecer. La consideración del principio de financiación eficiente (cobertura de los gastos mediante ingresos derivados de la tasa) de los servicios públicos retribuidos mediante tasas (art. 24 del TRLHL) no tanto como límite, sino como aspiración concreta era algo que estaba ya presente en la doctrina y jurisprudencia. Su consagración entre las medidas del Plan de Ajuste no hace sino reforzar la trascendencia de dicho principio. Respecto a los precios públicos, su inclusión entre las medidas a adoptar no es sino mera reiteración de una obligación legal (art. 44 TRLHL), cuya posible excepción (apartado 2º del artículo) terminaba, en muchas ocasiones, por convertirse en regla.

e) Otras medidas. El primer apartado se cierra con una categoría abierta donde podrán ser incorporadas aquellas medidas que, incidiendo sobre los ingresos, no tengan encaje en las categorías anteriores.

 

B) Gastos:

a) Personal: Bajo esta categoría puede agruparse a su vez varias de las medidas identificadas de forma individualizada (medidas nº 1 a 6 y 14)  en el modelo:

  • Reducción de sueldos: tanto respecto al personal municipal, como al de empresas públicas, con especial incidencia en los puestos directivos. En el caso del personal municipal, no expresa las vías abiertas para ésta reducción (en el corto plazo, parece que el ámbito de las productividades es el único donde habría una capacidad efectiva de adoptar decisiones con efectividad directa, habida cuenta la vigencia del complemento personal transitorio, que limitaría la efectividad de eventuales revisiones con incidencia sobre el complemento específico -vía RPT- al medio y largo plazo).Si que se entra en más detalle en relación al personal de las empresas públicas, ofreciendo diversas propuestas orientadas, con caracter general, al redimensionamiento, y la vinculación a objetivos o volumen de negocio, de las retribuciones, tanto del personal ordinario, como del personal directivo.
  • Reducción de efectivos: nuevamente se incluye esta categoría sin especificar, en relación al personal municipal, las posibles alternativas de medidas que puedan tener como consecuencia la efectiva reducción de efectivos. En lo que respecta al personal laboral, habrá que estar a las alternativas abiertas por el RDL 3/2012. En relación al personal funcionario, la reducción de estructura organizativa del Ayuntamiento -que más adelante (con una sistemática ciertamente cuestionable) se incorpora específicamente como categoría diferenciada de la “reducción de efectivos”- nuevamente no permitirá un efecto a corto plazo, sino únicamente al medio y largo plazo mediante la imposición de tasas de reposición bajas o nulas, respecto a vacantes que afectaran a puestos de trabajo que, en ésa revisión de estructura organizativa hubieran sido identificados como prescindibles. Si que contempla específicamente la reducción de los cargos de confianza, y su ajuste a las dimensiones de la entidad, a la que cabría añadir la reducción de retribuciones de las autoridades. Nuevamente entra en más detalle respecto al personal de las empresas públicas, insistiendo en las mismas ideas fuerza apuntadas respecto al esquema retributivo, ajuste de la plantilla a las necesidades y volumen de negocio y presupuesto disponible reales de la empresa pública. Plantea de forma expresa la reducción de cargos directivos (retribuidos, se entiende).

b) Contratación: Agrupamos nuevamente bajo ésta categoría diversas medidas identificadas en el modelo (medidas nº 7 y 9 a 11):

  • Contratos externalizados que considerando su objeto pueden ser prestados por el personal municipal actual. La valoración del alcance de ésta medida deberá realizarse de forma conjunta con las medidas de redimensionamiento organizativo, no pudiéndose establecer a priori, una preferencia (una presunción de mayor economía) en la prestación de los servicios o ejecución de obras con medios propios.
  • Impone la realización de un estudio de viabilidad y análisis coste/beneficio (¿no incrementa esto los costes y la carga administrativa derivada de los expedientes de contratación?), en todos los contratos de “inversión” (concepto jurídico, cuando menos, poco determinado, pero que podría entenderse referido a todos aquellos contratos que, financiados con cargo al capítulo de inversiones, no recogieran ya este requisito entre sus actos de preparación, como, esencialmente los contratos de obras, excluidos los de conservación y mantenimiento) que vaya a realizar la entidad durante la vigencia del plan antes de su adjudicación, siendo dicha viabilidad requisito preceptivo para la celebración del contrato. Esta categoría se antoja, a priori, de difícil cuantificación, por lo que parece una de las “cláusulas abiertas” del plan. En última instancia implica la asunción por parte de la entidad local de un compromiso de “inversión razonable“, tan difícil de cuantificar a priori por la entidad local, como de apreciar por el organismo de fiscalización su adecuación, suficiencia o exceso.
  • Reducción de celebración de contratos menores y preferencia por el menor precio en la adjudicación. Apuesta por tanto, por la agrupación de licitaciones y su adjudicación conforme al criterio preferente del menor precio (preferencias que, por un lado, deja a un lado las reformas legislativas orientadas en torno a la idea de primar la valoración de la oferta en su conjunto y la consideración de aspectos desvinculados del precio y que en la práctica podría acabar penalizando a las PYMES locales).
  • No ejecución de inversión prevista inicialmente. Supresión de inversiones previstas (en el presupuesto de 2012 o anteriores de caracter plurianual) y no ejecutadas o concluidas. Respecto a aquellas cuyas contrataciones estén adjudicadas, el plan de ajuste se podrá convertir en criterio legitimador del interés público en una resolución unilateral anticipada por desistimiento, siempre que ésta, por el estado de ejecución u otras circunstancias, no fuera abiertamente contraria a aquel.

c) Disolución de aquellas empresas que presenten pérdidas superiores a la mitad de su capital social, no admitiéndose una ampliación de capital con cargo a la Entidad local. Bajo ésta medida (medida nº 8) se contempla una abierta restricción de la autonomía y capacidad de decisión de los entes locales que se acojan al Plan, al vedarles la opción por la inyección de capital municipal a una empresa pública que se halle en situación de pérdidas y forzar a la disolución de éstas. La incidencia de ésta medida, aisladamente, sobre la reducción del gasto se antoja en principio nula, pues tanto el personal (salvo que con caracter previo se proceda a la adopción de despidos al amparo de lo previsto por el RDL 3/2012), como las deudas y obligaciones de la empresa que no pudieran ser cubiertas en el trámite de liquidación, serían asumidas por la Entidad Local, y los servicios que tuviera por objeto la empresa, de ser obligatorios, deberían seguir siendo prestados a los ciudadanos, por lo que, nula trascendencia puede esperarse de la medida, por sí misma. No obstante, de hallarse la empresa pública en esa situación objetiva, la aprobación del Plan de Ajuste implicará la asunción de ese compromiso, y el reflejo financiero de sus efectos en el plan.

e) Reducción de cargas administrativas a los ciudadanos y empresas: Bajo esta categoría (medida 12), por sí misma, se antoja difícil el establecimiento de una cuantía específica de reducción esperada de gasto (hasta cierto punto la reducción de cargas administrativas a los ciudadanos puede determinar, muy al contrario, incremento de gastos para la administración). La virtualidad reductora del gasto de las medidas que pudieran adoptarse vendrían de su interacción con otras áreas, particularmente el personal, por los efectos de dicha reducción de cargas (a primera vista la informatización y digitalización de la gestión administrativa parece la medida más obvia) sobre la reducción efectiva de los medios personales de los servicios administrativos -aunque los plazos de amortización de la implementación de sistemas de administración electrónica eficientes puedan en algunos casos exceder el horizonte del plan y neutralizar la reducción de gasto en otras categorías-.

f)  Modificación de la organización de la corporación local: Por descarte respecto a la medida nº 14 (relativa a la “estructura organizativa”), la categoría incorporada como medida como nº 15, vendrá referida a todas aquellas medidas que afecten a la estructura político representativa del Ayuntamiento, por tanto, reducción de retribuciones, liberaciones, indemnizaciones por asistencia, órganos complementarios, entidades infra municipales, etc.

g) Reducción de en la prestación de servicios de tipo no obligatorio: La supresión de servicios públicos (Medida 15) no obligatorios, parece una categoría bastante clara en su determinación. Evidentemente la incidencia de cualquier medida agrupada bajo esta categoría deberá contemplar, en el saldo negativo de su incidencia sobre el gasto, los costes, laborales, contractuales, del “desmantelamiento” del servicio, y así mismo, deberá contemplar la incidencia de los períodos de amortización de las infraestructuras, vinculadas al servicio, los cuales, no pueden ser “suprimidos”.

h) Otras medidas.El apartado de gastos se cierra con una categoría abierta donde podrán ser incorporadas aquellas medidas que, incidiendo sobre el gasto, no tengan encaje en ninguna de las categorías anteriores.

 

C) Otros.

En ésta última categoría se incorporan otras medidas, de las que no necesariamente se derivaran mejoras en los ingresos o reducciones en los gastos, tales como la publicación de las retribuciones de directivos o la estimación realista de los créditos de dudoso cobro.

 

Si la, cada día más intensa y estresante, actualidad normativa nos lo permite, intentaremos profundizar en entradas posteriores en algunos aspectos del Plan de Ajuste, y hablaremos de algunas medidas alternativas, omitidas por el plan, y que pueden tener un rendimiento efectivo, algunas de las cuales ya analizamos en éste mismo BLOG anteriormente.

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El RDL 4/2012. Mecanismo financiero para el pago a los contratistas. Obligaciones para los Ayuntamientos.

El día de ayer ha entrado en vigor el “Real Decreto Ley 4/2012 por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales”.

La finalidad del citado R.D.L. y de las posteriores medidas que el mismo anuncia, será la implementación de un mecanismo de financiación que, mediante diversas actuaciones conjuntas, permitirá que las EELL cancelen la totalidad de sus deudas pendientes a 31 de diciembre de 2011 con proveedores de obras, servicios y suministros, antes de finales del presente año.

El mecanismo de financiación, aun cuando es el aspecto menos definido del Real Decreto Ley, que se centra en las actuaciones preparatorias que competen a las entidades locales, se conceptualizaa como un sistema que permitirá el cobro, a través de entidades financieras, por parte de los acreedores (contratistas o cesionarios de créditos) de las entidades locales, previa acreditación documental de la constancia de su crédito, bien mediante su incorporación a la relación de deudores que deberán emitir las entidades locales antes del 15 de marzo, bien mediante la obtención por parte del acreedor, de certificaciones individualizadas de su deuda.

El mecanismo definido  por el R.D.L., parece una actuación lógica ante la insuficiencia de las medidas  previamente adoptadas, la incapacidad presupuestaria de muchas EELL para  enjugar los desfases de ejercicios presupuestarios por la vía de los ingresos  ordinarios, derivadas de las restricciones al endeudamiento vigentes, y la  inexistencia de crédito en el mercado privado que, en aquellos casos en que  presupuestariamente existiera capacidad de endeudamiento, pudieran permitir la  efectiva ejecución de lo presupuestado.

Sin embargo, frente a  los planes anteriores, cuya recomendable ejecución permitió a aquellas  administraciones que los afrontaron, anticipar y atenuar las consecuencias del nuevo mecanismo de financiación, en lo que el mismo representará de intervención y restricción a futuro  de la autonomía  de los entes locales  afectados, el mecanismo ahora planteado no  es de acogimiento voluntario para los Ayuntamientos al  permitirse al acreedor -a éste sí, voluntariamente- recurrir al mecanismo de financiación  para poder proceder al cobro de sus deudas, incluso en el caso en que por el  Ayuntamiento no se haya procedido a dar cumplimiento a las obligaciones que  para el se derivan del R.D.L.

Este automatismo en la  operatividad del plan no debe, sin embargo desanimar a la entidad local en el  cumplimiento diligente de lo exigido por el plan, y concretamente de las  obligaciones de identificación de la deuda, y de formalización del plan de  ajuste, pues sólo éste cumplimiento le permitirá conservar, pese a las graves  restricciones que de su aplicación se derivarán, un cierto margen de autonomía  y capacidad de decisión en la gestión de sus presupuestos futuros.

La relevancia de la  elaboración de un plan de ajuste que se adapte a las concretas circunstancias  del ente local (pese a la premura de tiempo y el anuncio de la elaboración de “formularios”  por parte del Ministerio) es innegable, dado el amplio margen de decisión disponible  a la hora de identificar las medidas estructurales u organizativas de ajuste (el  R.D.L. se limita a enunciarlas: autofinanciación de servicios públicos, restructuraciones  organizativas, incremento de ingresos corrientes…) y la incidencia que sobre el  funcionamiento de cada concreto Ayuntamiento tendrá dicho plan en los años  venideros.

La viabilidad y éxito  en la tramitación y aprobación del citado plan de ajuste, pasará en buena  medida por su corrección formal y por la claridad en la identificación y  determinación de cada uno de los elementos que lo integre, así como en la  debida justificación de la viabilidad de las medidas que contemple, reglas de  elaboración que, si bien no garantizan la superación del trámite de  autorización, si que la facilitarán.

No obstante, la  indefinición de muchos de los elementos del Plan, y esencialmente, de las  condiciones de la  operación de crédito a largo plazo que extraordinariamente autoriza, impiden realizar una más profunda  valoración acerca del desenvolvimiento final de la ejecución del RDL, sobre  todo en los aspectos más esenciales que atienen al Plan de Ajuste (duración, y  cuantía de las amortizaciones anuales, tipos de interés, etc.), estaremos  atentos a las próximas publicaciones.