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Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.

Defensa jurídica de la administración y empleados públicos

El pasado día 6 de mayo de 2015 entró en vigor la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia. Es por ello que en Decisio Consulting SLP consideramos interesante efectuar una breve reseña sobre la Ley y en particular, en relación con las principales novedades introducidas respecto de su predecesor, el Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.

En el preámbulo de la ley encontramos algunos de los objetivos de la misma: Agilizar los trámites en el ámbito de ordenación territorial y urbanístico, de forma que las actividades económicas que para su implantación precisen de licencias, puedan hacerlo en el menor tiempo posible sin pérdida de garantías. Adaptar la legislación regional a la normativa estatal dictada durante los últimos años y, en particular, a la Ley de Suelo estatal aprobada en 2007 y su posterior reforma de 2013, a través de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y finalmente mejorar determinados aspectos que, a la vista de la experiencia de últimos años, se ha constatado que estaban imprecisas o insuficientemente reguladas, a los que nos referiremos posteriormente.

El objeto del texto legal es el mismo que el de su antecesor, esto es, “la regulación de la ordenación del territorio, la ordenación del litoral y de la actividad urbanística n la Región de Murcia para garantizar, en el ámbito de un desarrollo sostenible, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y la protección de la naturaleza, el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y la protección del patrimonio cultural y del paisaje.”

A título meramente informativo apuntaremos que la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia se trata de un texto legal relativamente extenso, que cuenta con 41 artículos más que su predecesor, y una sistemática que, a mi juicio, resulta en su mayor parte, aceptable e intuitiva. La norma se estructura en 300 artículos, 4 Disposiciones Adicionales, 6 Disposiciones Transitorias, 1 Disposición Derogatoria y 2 Disposiciones Finales.

Siendo la nueva norma un texto legal continuista, sí conviene destacar algunas modificaciones y novedades introducidas que, por su trascendencia, deberán ser tenidas en cuenta por todos los operadores en el futuro. Comentaremos algunos de ellos:

Aunque no se modifican, en esencia, las categorías de suelo urbano, el suelo urbano consolidado se identifica plenamente con el suelo urbanizado de la ley Estatal. Del mismo modo, respetando la terminología utilizada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo,se diferencian las U.A. en suelo urbano sin consolidar (nueva urbanización) de las U.A. en suelo consolidado (reurbanización o dotación).

Se ha revisado y matizado también la definición de todas las categorías de suelo no urbanizable, destacando entre todas ellas la del inadecuado: “Suelo no urbanizable inadecuado para su transformación urbanística. Justificado como tal por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales o por la necesidad de garantizar un desarrollo sostenible del territorio, de acuerdo con el modelo de desarrollo urbano y territorial definido por el planeamiento. Se incluirán en esta categoría los terrenos que no resulten necesarios o idóneos para su transformación urbanística.”

En materia de planeamiento urbanístico, me han llamado la atención, por su alcance, y su impacto en la práctica diaria, las siguientes:

Se ha regulado la dotación mínima de sistema general de equipamientos de titularidad pública según la población del municipio, estableciéndose tres niveles según su población: menos de 20.000 habitantes: 4 m2 por cada 100 m2,  hasta 100.000: 8 m2 por cada 100 m2 y más de 100.000 habitantes, 13 m2 por cada 100 m2. También se ha modificado la graduación de la dotación de equipamientos locales, que ahora se fija en función del aprovechamiento (en lugar de un porcentaje de suelo) para todos los usos, residencial y actividad económica y los mixtos en la proporción que el plan general establezca. Sin duda esta medida puede ayudar a la simplificación de su aplicación.

Especialmente interesante me parece la regulación contenida en el artículo 147 en el que, al fin,  se detallan los sujetos legitimados para la elaboración de los planes parciales de iniciativa particular. Este artículo, totalmente novedoso, y que aporta sin duda seguridad jurídica en la materia, atribuye dicha legitimación a distintos propietarios (o no) en función del sistema de gestión urbanística del ámbito, lo cual tiene además toda la lógica.

Otro acierto sin duda lo encontramos, a mi juicio,  en el artículo 74 denominado “Participación de la comunidad en las plusvalías”:  “La cesión de suelo no destinado a vivienda de protección pública se podrá sustituir, por mutuo acuerdo, por su valor equivalente establecido en la legislación vigente, con destino a las finalidades propias del patrimonio público de suelo.” A diferencia de lo que ocurría con el ya derogado texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, la previsión expresa y la literalidad del precepto permite efectuar la sustitución, con plenas garantías, cualquiera que sea el sistema de gestión urbanística empleada.

Interesante también es la nueva redacción de la regulación de la cédula de urbanización, obligatoria ahora para cualquier desarrollo en suelo urbanizable sin sectorizar, así como los avances de planeamiento.

Muy confusa es la fórmula empleada por el legislador regional para la regulación de la reserva de vivienda de protección pública. En resumen, podríamos concluir lo siguiente:

En suelo urbano consolidado no se exige reserva de suelo para VPP, ya que no hay actuaciones de nueva urbanización. En suelo urbano sin consolidar y suelo urbanizable(*), se establecen dos

opciones para la distribución de la reserva del 30% de aprovechamiento residencial para VPP: a) Cesión proporcional de aprovechamientos entre Ayuntamiento (3%) y propietarios (27%) b) Cesión opcional: solo VPP (20%) al Ayuntamiento y 10% propietarios

** Y ojo que estas reservas solo serían exigibles sobre los incrementos de aprovechamiento producidos tras el 1/7/2008, conforme se establece en la disposición adicional 4ª y la moratoria de la D.T.4ª

En materia de gestión urbanística sin duda la medida estrella es que se prohibe que los convenios urbanísticos tengan por objeto modificar el planeamiento para cambiar la clasificación del suelo (salvo el supuesto del suelo no urbanizable inadecuado que no es objeto de protección). Resulta difícil determinar si esta es la medida adecuada para evitar algunos desmanes urbanísticos cometidos en años pasados. Dejemos aparcada por el momento, y para futuros artículos, tan controvertida cuestión….

Muy interesante y acertada también me parece la introducción del  régimen de “fuera de norma” para edificaciones no incluidas en fuera de ordenación pero que incumplen alguna condición normativa.

Respecto a la intervención administrativa y la autorización de actuaciones, se crean los denominados genéricamente “títulos habilitantes de naturaleza urbanística”, dentro de los cuales figura la licencia urbanística, la declaración responsable y la comunicación previa en materia de urbanismo. Se restringen al máximo los supuestos de licencia urbanística, pero a mi juicio, a priori, la nueva regulación y sobre todo la distinción de qué tipo de título habilitante requiere cada actuación  va a generar bastantes dudas y la correspondiente conflictividad judicial.

Finalmente, en el ámbito de la disciplina urbanística, el nuevo texto efectúa una sustancial modificación de la protección de la legalidad urbanística y del procedimiento sancionador, que será, sin duda, bien valorada por aquellos empleados públicos encargados de la tramitación de los procedimientos sancionadores. Si en el TRLSRM el procedimiento se articulaba sobre piezas separadas (con la consecuente dificultad e inseguridad en la tramitación), el nuevo procedimiento y pasa a ser de naturaleza única.

Incumplimiento del Urbanizador.

Planeamiento Urbanístico

 

 

Desafortunadamente, en ocasiones los Ayuntamientos se enfrentan a una falta de cumplimiento de las obligaciones del agente urbanizador. Cuando este incumplimiento es grave y sostenido en el tiempo, los perjuicios que sufren la Administración, los propietarios incluidos en el ámbito, los ciudadanos del municipio afectado, y en general el interés público, pueden ser de enormes proporciones.

El urbanizador, sea una persona física o jurídica, una junta de compensación o la propia Administración, ha asumido al constituirse como tal la obligación de proceder a la urbanización de un determinado ámbito de actuación. Efectivamente el urbanizador se ha comprometido a transformar el suelo urbanizable en suelo urbano, dotándolo de los servicios necesarios para ello a través de la ejecución de unas obras aprobadas previamente por la Administración y contenidas en un proyecto de urbanización. Y como es obvio, se ha comprometido a hacerlo en unas determinadas condiciones técnicas y en un plazo máximo.

La respuesta de la Administración ante un incumplimiento de naturaleza grave del agente urbanizador puede articularse, esencialmente, en los siguientes planos.

• Retirada de la condición de urbanizador. El incumplimiento grave de los términos en los que el urbanizador se comprometió a ejecutar la actuación habilita al Ayuntamiento para retirarle su condición de urbanizador:
En primer lugar, porque las propias legislaciones urbanísticas autonómicas recogen con mayor o menor detalle esta posibilidad. Véase por ejemplo el artículo 190 del TRLSRM: “En caso de incumplimiento de los plazos señalados en el Programa de Actuación, si el mismo se debe a causas no imputables al urbanizador, el Ayuntamiento le concederá una prórroga de duración no superior al plazo incumplido. Si la prórroga no se concede o, si transcurrida, se mantiene el incumplimiento, el Ayuntamiento declarará la caducidad de la adjudicación. El RD 3288/1978, Reglamento de Gestión Urbanística estatal, aplicable en lo que no se oponga a las legislaciones autonómicas, también contempla esta solución.
En segundo lugar, porque como ha declarado el Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones, a la relación entre Administración y agente urbanizador le resulta de aplicación la normativa estatal básica en materia de contratación.

Incautación del aval prestado por el urbanizador. Este aval se presta precisamente por el urbanizador para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones, y por lo tanto debe ser incautado por la Administración.

Incoación de expediente sancionador. Las legislaciones autonómicas contemplan el supuesto que nos ocupa como infracción urbanística de modo que el Ayuntamiento, independientemente del resto de actuaciones, debe sancionar al urbanizador incumplidor, previa la tramitación del necesario expediente sancionador: Artículos 237.2 c) del TRLS de la Región de Murcia, 183.2 d) del TRLOTAU de Castilla la Mancha o 237.3 b) de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Cambio en el sistema de actuación. Fracasada la ejecución de la actuación transformadora del suelo por el incumplimiento del urbanizador, la Administración debe contemplar necesariamente un nuevo escenario que permita la completa urbanización del ámbito. Ello supone en ocasiones el cambio en el sistema de actuación (ya sea para iniciar una actuación pública o para la utilización de otro sistema de iniciativa privada).